STS 1330/1989, 23 de Octubre de 1989
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 23 Octubre 1989 |
| Número de resolución | 1330/1989 |
Núm. 1.330. Sentencia de 23 de octubre de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Municipios. Mancomunidades municipales. Competencia para su aprobación.
NORMAS APLICADAS: Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985. Constitución
Española, art. 149. Estatuto de la Comunidad Valenciana de 1982.
DOCTRINA: No existe en la Ley de Bases del Régimen Local, ni en el Estatuto de Autonomía
precepto alguno que legitime un control de legalidad por el Gobierno de la Comunidad Valenciana
en orden a la creación de las Mancomunidades Municipales, que, de existir, darían lugar a
desaprobar los acuerdos municipales que infringieran la normativa aplicable; pero no a asumir los
actos de aprobación que son de competencia de los Ayuntamientos.
En la villa de Madrid, a veintitrés de octubre de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Generalidad Valenciana, representada y dirigida por el Letrado de su Asesoría Jurídica; siendo parte apelada el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, y, estando promovido contra la Sentencia dictada en 7 de abril de 1988 por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, en recurso sobre la incorporación de Municipios a la Mancomunidad de Alicante, Campello y San Juan.
Antecedentes de hecho
La Comunidad Autónoma Valenciana ordenó en 14 de julio de 1986 la incorporación de los Municipios de Muchamiel y San Vicente de Raspeig a la Mancomunidad de Alicante, Campello y San Juan de Alicante.
El Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, interpuso contra la anterior Orden recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Valencia (núm. 1.471/1986), en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara Sentencia "por la que se declare la nulidad de pleno derecho de la Orden de la Consellería de Administración Pública de la Generalidad Valenciana de 14 de julio de 1986, por la que se aprobó la incorporación de terminados municipios a una Mancomunidad Municipal y los Estatutos por los que tenia que regirse". Dado traslado a la representación de la Generalidad Valenciana contestó la demanda suplicando la desestimación de la misma y la confirmación de la orden recurrida; evacuado el trámite de conclusiones la expresada Sala dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que estimando como estimamos el recursocontencioso-administrativo interpuesto por la Representación del Estado contra la Orden de la Consellería de Administración Pública de la Generalidad Valenciana de 14 de julio de 1986, debemos declarar y declaramos nula de pleno Derecho dicha Orden, con todas sus consecuencias legales, por no ser conforme a Derecho; sin imposición de costas."
El anterior fallo se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: 1.° En el presente recurso, la representación del Estado impugna la Orden de la Consellería de Administración Pública de Valencia de 14 de julio de 1986 por la que ésta aprueba la incorporación de los Municipios de Muchamiel y San Vicente del Raspeig a la Mancomunidad de Alicante, Campello y San Juan de Alicante, y asimismo, aprueba los Estatutos que deben regirla. 2° El núcleo del problema planteado es de índole competencial. Y se circunscribe a determinar si la competencia para aprobar la incorporación de dichos Municipios a la Mancomunidad y para aprobar sus Estatutos pertenece a la Comunidad Autónoma Valenciana, o si por el contrario ésta, ejerciendo dichas competencias, ha invadido la esfera competencial de otros entes públicos territoriales garantizada por la Constitución. 3.° Comenzando el análisis del bloque de constitucionalidad, dentro del capítulo II ("De la Administración Local") del titulo VIH ("De la Organización Territorial del Estado") de la Constitución encontramos el art. 141, apartado 3.°, según el cual "Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia". Norma habilitadora que, sin embargo, no precisa cuáles son los sujetos legitimados para ello, ni tampoco -como es lógico- el procedimiento a seguir. 4.° Si examinamos las normas constitucionales sobre distribución de competencias entre entes públicos territoriales, resultan aplicables básicamente las siguientes: a) De una parte, el art. 149, ap. I, núm. 18 de CE, que atribuye al Estado, como poder público central la competencia para la determinación de las "bases" del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, b) De otra parte, el art. 140 de CE., que institucionaliza el principio de autonomía municipal, que exige el reconocimiento un ámbito mínimo de propia decisión política a tomar por los municipios. Y que debe ser respetado no sólo por el Estado, sino también por las Comisiones Autónomas. 5.° Pasando al análisis del Estatuto Valenciano, aprobado por Ley Orgánica de 1982, vemos cómo el art. 31, ap. VIH del mismo, reconoce la competencia de la Comunidad Valenciana en materia de "régimen local", pero "sin perjuicio" de lo dispuesto en el art. 149.1.18 de la CE., que atribuye al Estado la competencia para fijar la legislación básica en la materia, como hemos visto en el fundamento anterior. 6.° Además, si proseguimos la lectura del Estatuto autonómico valenciano vemos cómo en su título IV, arts. 44 a 47, rotulado "Administración Local", ya no encontramos otras normas que atribuyan competencia alguna a la Comunidad Autónoma en materia de Mancomunidades de Municipios a diferencia de lo que sucede con lo referente a la creación de comarcas y áreas metropolitanas. 1° El estudio del ordenamiento jurídico aplicable exige ahora que analicemos el contenido de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985. Si la Constitución reservaba al Estado la determinación de la legislación básica en materia de Administraciones Públicas (art. 149.1.18), incluido el "régimen local" (como reconoce el Estatuto de Valencia), esa competencia ha sido ejercida por el Estado con la emanación del citado texto normativo de 1985, que constituye norma decisiva en el caso que nos ocupa. 8.° El art. 3, ap. II, letra d), de la LB de RL. de 1985, considera a las Mancomunidades de Municipios como entidades locales territoriales, y en lo que toca al tema de las competencias la Ley de Bases establece las siguientes normas: a) La titularidad de la competencia para constituir una Mancomunidad corresponde a los Municipios interesados, según resulta del art. 44.1 de la LB. de 1985, que reconoce el derecho de asociarse de los Municipios, interpretado sistemáticamente con los arts. 42 y 43 de dicho texto, b) La competencia para la aprobación del Estatuto regulador de la misma corresponde al Pleno de los Ayuntamientos asociados (art. 44, ap. III, regla 3.a de LB. de RL. de 1985). c) Precisa, además, la Ley de Bases que el "quorum" necesario para aprobar la creación de la Mancomunidad y sus Estatutos es la mayoría absoluta de los miembros de las Corpopraciones Locales respectivas (art. 47.III de LB. de 1985). Lo que confirma los puntos anteriores. Incluso el art. 35, Ap. HI del Texto Refundido de Régimen Local de 1986, desarrolla la última norma citada; si bien, tiene un menor valor en esta discusión. 9.° De la normativa expuesta deriva con claridad que la legislación básica del Estado, respetando el principio de autonomía municipal, ha atribuido la competencia para aprobar la creación y los Estatutos de una Mancomunidad a los Municipios que se asocian y además que la Comunidad Autónoma carece de un título competencial que legitime su actuación, la cual no encuentra respaldo ni en la Constitución ni en su Estatuto. 10. En consecuencia, la Orden autonómica de 1986 ahora impugnada, adolece del vicio de carencia absoluta de competencia del órgano que la dictó por lo que debe ser declarada nula de pleno Derecho, con todas sus consecuencias legales. 11. Procede, pues, la estimación del recurso promovido por el Letrado del Estado. No se aprecian causas de temeridad o mala fe en lo tocante a la imposición de costas.
Contra la anterior Sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes ante este Tribunal, verificándose dentro de término, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para votación y fallo el día 10 de octubre de 1989.Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.
Vistos los preceptos legales citados en la Sentencia apelada y en esta resolución y los de general y pertinente aplicación.
Fundamentos de Derecho
Aceptando los fundamentos de Derecho de la Sentencia recurrida.
La Orden de la Consejería de Administración Publica de la Generalidad de la Comunidad Autónoma de Valencia aprobó la incorporación a la Mancomunidad Urbanística y de Servicios de los Municipios de Alicante, Campello y San Juan de Alicante, ya existente como Entidad local territorial aprobada por Decreto de 19 de mayo de 1978, de conformidad con el procedimiento establecido en el Real Decreto Legislativo de 6 de octubre de 1977, arts. 10 y siguientes, de los Municipios de Muchamiel y San Vicente de Raspeig, sin haber incidido la de estos Ayuntamientos, de lo que se refiere que no puede estimarse la alegación de la apelante de haberse aprobado dicha incorporación al amparo del mencionado Real Decreto a un expediente iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la ley de Bases de la Administración Local de 2 de abril de 1985, ya que en el art. 13 de ese Real Decreto se exigía la aprobación previa municipal a la del Ministerio del Interior que ponía fin al expediente previo dictamen del Consejo de Estado; habiéndose insertado en la Orden impugnada la meritada circunstancia de no haber incidido la aprobación de los Ayuntamientos de los Municipios incorporados, y sí solamente en la de los Estatutos de la Mancomunidad; por lo que resulta en este supuesto intrascendente la cuestión de si a un expediente de creación de una Mancomunidad, su modificación o extinción iniciado antes de la vigencia de la Ley de Bases de la Administración Local de 2 de abril de 1985 le es o no aplicable el Decreto de 6 de octubre de 1977; sin perjuicio de que no habiéndose aprobado por todos los Ayuntamientos la incorporación, y sí realizado estudios previos concernientes a la conveniencia de la extensión a otros Municipios de una Mancomunidad preexistente y anterior a la Constitución y la citada Ley de Bases, carece de fundamentos el afirmar hallarse en tramitación de un expediente que según el mentado art. 13 exigía la aprobación inicial con el favorable de los dos tercios de sus miembros de hecho, por el Ayuntamiento para la constitución, en este supuesto la incorporación, y de los Estatutos por la que se debía regirse, de una Mancomunidad Municipal.
No puede aducir la Administración demandada, apelante en esta instancia, la competencia del Gobierno de la Comunidad Valenciana, en base al Decreto de Transferencias de Competencias, ya que las que ostenta se hallan previstas en su Estatuto de Autonomía vigente en el tiempo en que se aprobó la Orden recurrida; habiendo asumido en tanto se aprobó el Estatuto en algunas materias las que concernían a la Administración del Estado, acomodándose a la Constitución, art. 149.1,18) la Ley de Bases de 2 de abril de 1985, al atribuir competencia a los Ayuntamientos en el art. 44.1), para asociarse con otros en Mancomunidades, y aprobar la creación, modificación o disolución de Mancomunidades u otras organizaciones asociativas, así como la aprobación y modificación de sus Estatutos, art. 47.3, b), de conformidad con el sentido y alcance que se confiere en la Constitución, art. 140, a la autonomía de los Ayuntamientos frente al Estado y a las Comunidades Autónomas sujetas al mentado art. 149.1,18); sin que incida la competencia debatida en una discrepancia entre los preceptos del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y la normativa de la Ley de Bases del Régimen Local, toda vez que en dicho Estatuto no se atribuye la competencia al Gobierno de la Comunidad para aprobar la creación, modificación o disolución de las Mancomunidades Municipales.
No existe en la Ley de Bases del Régimen Local ni en el Estatuto de Autonomía precepto alguno que legitime un control de legalidad por el Gobierno de la Comunidad Valenciana en orden a la creación de las Mancomunidades Municipales, que de existir darían lugar al derecho a desaprobar los acuerdos municipales que ajuicio de aquél infringieran la normativa aplicable, pero no asumir los actos de aprobación que son de competencia de los Ayuntamientos, que en este caso, a mayor abundamiento, como queda expuesto, no incidieron previamente a la que se contrae la Orden recurrida, las indicadas en el apartado primero.
Procede en virtud de los acertados fundamentos de la Sentencia apelada, en la que se hizo un exhaustivo estudio de la competencia atribuida a los Ayuntamientos en orden a la creación, modificación y disolución de las Mancomunidades Municipales y la incidencia de nulidad de pleno Derecho por ser manifiestamente incompetente el órgano que dictó la Orden recurrida, que incide en la misma según el art.
47.1, a) de la Ley de Procedimiento Administrativo, y lo expuesto en los apartados anteriores, desestimar el recurso interpuesto y confirmar la Sentencia apelada; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas, según lo dispuesto en el art. 131 de la Ley de la JurisdicciónContencioso-Administrativa.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de la Generalidad Valenciana contra la Sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia de 7 de abril de 1988, en recurso 1471/1986. Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos; sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. José Ignacio Jiménez Hernández. Julián García Estartús. Francisco González Navarro. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado Ponente en estos Autos, de lo que como Secretario, certifico. José Dávila. Rubricado.
-
STSJ Cataluña 8751/2006, 12 de Diciembre de 2006
...sense el risc i sense el lucre especial que caracteritzen l'activitat del'empresari o l'exercici lliure de les professions ( STS de 23 d'octubre de 1989 ). Doncs bé, en el present plet la part actora ha presentat diversos indicis prou significatius, a judici de la Sala, per entendre que sí ......
-
STSJ Cataluña 157/2012, 12 de Enero de 2012
...sense el risc i sense el lucre especial que caracteritzen l'activitat de l'empresari o l'exercici lliure de les professions ( STS de 23 d'octubre de 1989 ). D'altra banda i pel que fa a les persones que ostenten la condició de socis d'una societat mercantil, és cert que al mateix temps pode......