STS, 19 de Septiembre de 1989
| Ponente | MARIANO DE ORO PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1989:14894 |
| Número de Recurso | 1330/1988 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 19 de Septiembre de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.158.-Sentencia de 19 de septiembre de 1989
PONENTE: Excmo. Sr don Mariano de Oro Pulido y López.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Disposiciones generales, diferencia con actos administrativos. Proceso contenciosoadministrativo. Sentencia, ejecución, indemnización de daños y perjuicios, fijación de la cuantía.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 19 de enero y 9 de marzo de 1987, y sentencia de 6 de
marzo de 1985.
DOCTRINA: El Reglamento forma parte del "ordenamiento" en tanto que el acto es algo "ordenado"
que se produce en aplicación de aquél, lo que por consecuencia implica que el Reglamento es
susceptible de una pluralidad indefinida de aplicaciones, el acto se agota o consume con su
ejecución.
Sólo es susceptible de determinación en ejecución de sentencia la cuantía del resarcimiento
conforme a las bases de estimación establecidas en la misma, pues la real existencia de los daños
debe ser inexcusablemente establecida en el proceso al igual que la relación o nexo causal entre la
actuación administrativa y el resultado dañoso.
En la villa de Madrid, a diecinueve de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación número 1330/88, interpuesto por los Procuradores don Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa y don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación, respectivamente, del Ayuntamiento de Sevilla y de la Agrupación Provincial de Comerciantes de Sevilla (APROCOM), y bajo la dirección de Letrado; contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, de 31 de diciembre de 1987, en el recurso número 1859/84, al que se han acumulado los números 781, 999, 1221 y 1637, todos de 1985, sobre aprobación del plan general de tráfico en el centro de Sevilla.
Antecedentes de hecho
Por acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla de 16 de agosto de 1984, se aprobó el plan general de tráfico en el centro de la indicada capital, acuerdo contra el que se presentó recurso de reposición por las re presentaciones legales de las Entidades "Lozaga, S. A." y otros; Confederación Empresarial Sevillana; Asociación de Industrias Hoteleras; Agrupación Provincial de Comerciantes deSevilla y Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Sevilla, que fueron desestimados.
Contra los anteriores actos las Entidades reseñadas, a través de sus respectivas representaciones legales, interpusieron recurso contencioso-adrninistrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Sevilla, formalizando sus demandas, con la súplica coincidente de que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad del acuerdo municipal impugnado por haberse dictado prescindiendo del procedimiento legal establecido para ello y el derecho de los recurrentes a la indemnización por los daños y perjuicios que la aplicación del referido acuerdo les han causado. Contestando la demanda el Ayuntamiento de Sevilla, quien se opone a la estimación de los distintos recursos y suplicando se declare la conformidad a Derecho del acuerdo municipal impugnado.
El Tribunal dictó sentencia, de fecha 31 de diciembre de 1987 , cuyo fallo dice literalmente: "Fallamos: Que desestimando la excepción de inadmisibilidad debemos estimar y estimamos parcialmente los recursos contenciosos-administrativos interpuestos por los demandantes: Asociación de Industrias Hoteleras de Sevilla; Cámara Oficial de Comercio; Agrupación Provincial de Comerciantes; Confederación Empresarial Sevillana y hotel Fernando III y declaramos nulo por contrario a derecho el acuerdo del pleno del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla de fecha 16 de agosto de 1984 por el que se aprobaba el plan de ordenación de la circulación y estacionamiento de la zona centro (plan centro), sin haber lugar a pronunciar condena al pago de indemnización de daños y perjuicios y de las costas."
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de los apelantes ante este Tribunal, verificándose dentro de término, y no estimándose necesaria la celebración de vista, se acordó la sustanciación del presente recurso por el trámite de alegaciones escritas.
La Agrupación Provincial de Comerciantes de Sevilla, como apelante, formula su escrito de alegaciones de fecha de 1 de febrero de 1989, suplicando se dicte sentencia por la que revocando en parte la apelada, se declare el derecho a percibir indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por la puesta en ejecución del "Plan Centro" a los sectores comerciales implicados directa e individualmente, en la cuantía que se determine en ejecución de sentencia.
El Ayuntamiento de Sevilla, como apelante, presente su escrito de alegaciones de fecha 2 de marzo de 1989, en el que suplica se dicte sentencia revocando la apelada y confirmando el acuerdo Municipal recurrido.
Concluso el trámite de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 7 de septiembre de 1989 , fecha en que tuvo lugar el acto.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Mariano de Oro Pulido y López.
Fundamentos de Derecho
La sentencia apelada, dictada por la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Sevilla el 31 de diciembre de 1987 , declara la nulidad del acuerdo del pleno del Ayuntamiento de la referida localidad de 16 de agosto de 1984 por el que se aprobaba el plan de ordenación de la circulación y del estacionamiento en la zona centro -denominado plan centro-, Por entender que el referido plan, bien debería ser una Ordenanza Municipal -artículo 109 de la Ley de Régimen Local en relación con el articulo 12 del Código de la Circulación - o bien un plan especial de reforma interior -previsto en el artículo 23 de la Ley del Suelo -, se había tramitado sin seguir el procedimiento establecido al efecto para uno y otro supuesto -artículos 108 y 109 de la Ley de Régimen Local y 41 y concordantes de la Ley del Suelo , respectivamente- con omisión en cualquier caso del preceptivo tramite de información pública. El Ayuntamiento de Sevilla insiste en la apelación en que el plan cuestionado es un acto administrativo dirigido a una pluralidad de personas, de carácter general, pero no ordinamental, por lo que considera que puede ser aprobado directamente por el pleno de la Corporación Municipal sin exigencia de tramitación especial.
La aprobación del plan centro comportaba la adopción de los siguientes acuerdos: Aprobar la modificación de los sentidos de la circulación de diversas calles (desde las rondas al centro) y del estacionamiento de la zona centro, aprobar el establecimiento del sistema de control y gestión del estacionamiento en superficie, vigilado y limitado en dicha zona, aprobar la reserva de zonas para carga y descarga, aprobar reservar delante de los hoteles espacios libres en los que solamente se permitiera la parada de vehículos para su carga y descarga, tanto de viajeros como de mercancías, previa petición porlos interesados y pago de la tasa correspondiente, por aprovechamiento especial de la vía pública, aprobar hacer extensivas las anteriores medidas para todo el resto de la capital, aprobar la reserva de paradas del servicio de autotaxis, aprobar los horarios de carga y descarga, aprobar itinerarios reservados a diverso tipo de transporte, prohibir a determinados vehículos estacionarse en la zona centro, etc.
No ofrece duda que los Ayuntamientos gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses conforme reconocen los artículos 137 y 140 de la Constitución , y que la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas es una competencia del Municipio que puede encuadrarse dentro del artículo 101 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 - actualmente aparece claramente definida en el artículo 25.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local pero el ejercicio de dicha atribución debe realizarse de acuerdo con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. A tal efecto conviene precisar si, en el presente caso, estamos ante una disposición de carácter general o ante un acto administrativo - como sostiene el Ayuntamiento apelante-, el criterio diferenciador, como ponen de relieve las sentencias de esta Sala de 19 de enero y 9 de marzo de 1987 , es claro: el Reglamento forma parte del "ordenamiento" en tanto que el acto es algo "ordenado" que se produce en aplicación de aquél, lo que por consecuencia implica que mientras que el Reglamento es susceptible de una pluralidad indefinida de aplicaciones, el acto se agota o consume con su ejecución. El examen del plan impugnado, a la vista de los anteriores criterios, revela claramente su verdadero carácter, y ello no ya por las expresiones que en el mismo se contienen, así la misma denominación de plan, las alusiones a "ordenanza", al término "ordenación", etc. sino por los propios objetivos que el plan pretende conseguir que no son otros, como señala su exposición, que los de mejorar la calidad ambiental, potenciar el transporte colectivo, racionalizar la circulación rodada, regular la ordenación y gestión de los estacionamientos, etc. mediante la adopción de una serie de imposiciones, reseñas y prohibiciones, que acreditan que la voluntad de la propuesta no era la de una medida puntual de ordenación del tráfico, sino una regulación integral del uso del viario de la zona centro de Sevilla -trasladables a otras zonas- mediante la adopción de nuevos criterios respecto de la utilización y destino de la red viaria, etc., que implique pueda ser reducida a los estrechos límites que pretende el Ayuntamiento apelante, antes bien su carácter ordinamental, la pluralidad indefinida de cumplimientos y la generalidad e indeterminación de las personas a quienes van dirigidas hacen que tal plan participe de la consideración de ordenanza; todo lo que, por otra parte es conforme con el Código de la Circulación que, en su artículo 12 habilita a los Municipios para que dentro de las vías de su especial jurisdicción, puedan establecer disposiciones y ordenanzas especiales para regular la circulación de vehículos.
La naturaleza de la disposición impugnada impone que en su elaboración se siga el procedimiento establecido en el artículo 109 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955 actualmente, artículos 49 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 y 56 del texto refundido de 18 de abril de 1986 - y artículos 5.º y 7.º del Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales, por lo que resulta obligado, como señala la sentencia apelada, el trámite de información pública durante un plazo de quince días para que pueda ser objeto de reclamaciones por los interesados. Las anteriores consideraciones determinan la imposibilidad de estimar el recurso de apelación deducido por el Ayuntamiento de Sevilla y en consecuencia la necesidad de confirmar la sentencia de instancia.
La indicada sentencia es asimismo impugnada por la Agrupación Provincial de Comerciantes de Sevilla, aunque tan sólo en el particular relativo a la desestimación de la petición de daños y perjuicios, también interesada en primera instancia, tanto por ella como por otros demandantes que han acatado la referida resolución. Aun dejando al margen de la cuestión no controvertida relativa a la legitimación de dicha Asociación para ejercitar tal pretensión en favor particular de los empresarios que forman parte de la misma, ha de desestimarse tal impugnación por cuanto resulta de todo punto improsperable la tesis sostenida por el apelante de dar por axiomático que la aprobación del plan recurrido comporta la producción de daños a los referidos empresarios, pues, aparte de que según el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado la simple anulación en vía administrativa o jurisdiccional de una resolución no presupone derecho a indemnización, en modo alguno, como dice la sentencia de esta Sala de 6 de marzo de 1985 , cabe diferir o remitir a la ejecución de la sentencia, dato, factor o premisa tan fundamental como es la real existencia de los daños, antes y por el contrario, tal elemento básico y constitutivo de la pretensión indemnizatoria debe ser inexcusablemente establecido en el proceso mediante la indispensable alegación y prueba por el recurrente, al igual que la relación o nexo causal entre la actuación administrativa y el resultado dañoso, siendo tan sólo susceptible de determinación en ejecución de sentencia la cuantía del resarcimiento conforme a las bases de estimación establecidas en la misma.
A tenor de lo prevenido en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional , no es de apreciar temeridad ni mala fe en ninguno de los litigantes a efectos de hacer una especial condena en costas.Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación,
FALLAMOS
Que con desestimación de los recursos de apelación deducidos por los Procuradores don Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa y don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación del Ayuntamiento de Sevilla y de la Agrupación Provincial de Comerciantes de Sevilla (APROCOM), respectivamente, frente a la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla de 31 de diciembre de 1987 dictada en los autos 1859/1984, a los que se han acumulado los 781, 999, 1221 y 1637 todos de 1985, de los que dimana el presente rollo, debemos confirmar y confirmamos la indicada sentencia, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín Martín.- Juan García Ramos Iturralde.- Mariano de Oro Pulido y López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos; de lo como Secretario, certifico.-José María López-Mora.-Rubricado.
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SAN, 8 de Mayo de 2013
...respecta a la extemporaneidad de la reclamación hay que tener presente que el Tribunal Supremo, en diferentes sentencias ( STS Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991 ; 3 de mayo de 2000, entre otras), viene afirmando que " según la jurisprudencia ......