STS 302/1989, 10 de Septiembre de 1989
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1989:4616 |
| Número de Resolución | 302/1989 |
| Fecha de Resolución | 10 de Septiembre de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 302.-Sentencia de 10 de marzo de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Contratos de los Entes Locales. Revisión de precios.
NORMAS APLICADAS: Decreto de 31 de mayo de 1974; Decreto-Ley de 4 de febrero de 1964 .
DOCTRINA: Si el contrato de obras es posterior a la entrada en vigor del Decreto de 31 de mayo de 1974 la inclusión de cláusula de revisión en los pliegos de condiciones se acordará por la Administración en resolución motivada antes del anuncio de la licitación atendidas las circunstancias de tal índole que concurran en la obra y se establecerá expresamente para cada contrato mediante fórmulas-tipo que servirán para calcular el coeficiente de revisión en cada fecha respecto de la fecha de licitación, aplicándose su resultado al importe líquido de la obra de su clase pendiente de ejecución. La simple remisión al art. 57 del citado Decreto , a modo de cláusula de estilo no cumple aquellos requisitos y no debe estimarse eficaz.
En la villa de Madrid, a diez de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por «Cubiertas y MZOV, S. A.», representada por el Procurador don Luciano Rosch Nadal, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Guardamar de Segura, representado por el Procurador don Julio Padrón Atienza, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 16 de junio de 1987 por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia , en recurso sobre revisión de precios.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
El Pleno del Ayuntamiento de Guardamar de Segura (Alicante) acordó en 18 de abril de 1983 no acceder a la revisión de precios solicitada por «Cubiertas y MZOV, S. A.», por razón de ejecución de la obra «Saneamiento de Guardamar de Segura, zona primera de playa, primera fase». Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por silencio administrativo.
«Cubiertas y MZOV, S. A.», interpuso contra los anteriores actos recurso contenciosoadministrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Valencia (núm. 1.427/1983), en el que formalizó su demanda con la súplica de que se «dicte sentencia por la que: a) anule el acuerdo del Ayuntamiento de Guardamar del Segura objeto del presente recurso, así como la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra aquél; b) reconozca el derecho de la mercantil "Cubiertas y MZOV, S. A.", a percibir del Ayuntamiento de Guardamar del Segura la cantidad de 2.842.961 pesetas, por revisión de precios en la obra ejecutada; c) condene al Ayuntamiento de Guardamar del Segura al pago a mi mandante de los intereses correspondientes por la demora en el pago, cuya cuantía se determinará en período de ejecución de sentencia». Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Guardamar de Segura, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso en todos los puntos del escrito de demanda. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictósentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad "Cubiertas y MZOV, S. A.", contra acuerdo del Ayuntamiento de Guardamar del Segura (Alicante) de fecha 18 de abril de 1983 y de la desestimación tácita de recurso de reposición formulado contra el mismo, sobre revisión de precios en contrato de obras, sin expresa imposición de costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.º Son hechos, que constan acreditados a través del expediente administrativo, de obligada consignación para la resolución del recurso, los siguientes: a) El contrato administrativo estipulado entre el Ayuntamiento de Guardamar de Segura (Alicante) y la empresa recurrente «Cubiertas y MZOV, S. A.», es un contrato de obras (ejecución del Proyecto de Saneamiento en Guardamar de Segura, Primera Zona de Plana, Primera Fase), b) La adjudicación definitiva de tales obras a esta empresa en el procedimiento de subasta tuvo lugar por una cantidad de 36.314.687 pesetas el día 25 de febrero de 1981. c) En el Pliego de Condiciones Económico-Administrativas que sirvió de base a la misma, con el ordinal 12, se contiene la siguiente: «El contrato se hace a riesgo y ventura para el adjudicatorio, el cual no podrá solicitar alteración del precio o indemnización, excepto por alguna de las causas señaladas en el art. 57 del citado Reglamento» (Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales ). 2.º La parte recurrente deduce en esta vía jurisdiccional la pretensión de que, con anulación del acuerdo desestimatorio y de la desestimación tácita del recurso de reposición formulado contra aquél, de la solicitud formulada al Ayuntamiento de Guardamar de Segura, se reconozca su derecho a percibir la suma de 2.842.961 pesetas por revisión de precios en la obra ejecutada, y funda ésta, al igual que hizo en la vía administrativa, en la expesada Condición, por la remisión efectuada en la misma al apartado e) del art. 57 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953 , a cuyo tenor «los contratos en que intervengan las Corporaciones Locales, se entenderán siempre convenidos a riesgo y ventura para el contratista, sin que éste pueda solicitar alteración de precio o indemnización, excepto por alguna de las siguientes causas: ... e) aumentos que excedan del 10 por 100 del precio de los materiales o jornales que de hecho viniera satisfaciendo el contratista, cuando fueren establecidos por precepto obligatorio y no existiere demora imputable a aquél en relación con los plazos señalados por el Pliego de Condiciones. 3.° Planteada la demanda en los términos que constan expuestos y basándose el acuerdo desestimatorio del Ayuntamiento en la falta de vigencia del párrafo e) del art. 57 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , como consecuencia de su suspensión por virtud de lo dispuesto en el Decreto de 25 de febrero de 1955 , debe atenderse, en primer lugar, al análisis y jurisprudencia acerca de la vigencia de tal precepto tras la promulgación del Decreto-Ley 2/1964, de 4 de febrero, sobre revisión de precios en los Contratos del Estado y Organismos Autónomos y del Decreto 1757/1974, de 31 de mayo, por el que se regula la revisión de precios en los contratos de las Corporaciones Locales . 4.º Sobre este particular deben diferenciarse dos situaciones producidas en el tiempo de forma sucesiva: a) La resultante de la entrada en vigor del Decreto-Ley 2/1964 , y b) La creación por la entrada en vigor del Decreto 1754/1974, de 31 de mayo . Respecto de la primera que afectaba a los contratos anteriores al 3 de julio de 1974 -en que entró en vigor el citado Decreto- la jurisprudencia adoptó que la suspensión del art. 57.e) del Reglamento de Contratación de 1955 , debía reputarse levantada al haberlo sido expresamente en relación a los contratos del Estado por el Decreto-Ley de 25 de febrero de 1964 , ya que tanto la contratación estatal como la local, constituían manifestaciones de una misma actividad jurídica que debía estar presidida por unos mismos principios, y que, como consecuencia de ello el contratista, a tenor de dicho precepto, debía ejercitar la acción de revisión de precios en solicitud de los aumentos previstos en el apartado e) del núm. 1 del art. 57 del Reglamento de Contratación de 9 de febrero de 1953 , aun cuando no existiera cláusula revisoria expresa en el contrato y siempre que concurriesen las condiciones establecidas en el mencionado precepto reglamentario en relación con la limitación prevista en el núm. 2 del mismo artículo; tal postura se matizó en sentencias posteriores (Sentencias de 26 de noviembre de 1980 y 18 de noviembre de 1981) en el sentido de estimar que tal revisión de preciso, en aplicación de la Disposición transitoria primera del Decreto-Ley 2/1964 era posible únicamente con relación a las unidades excluyendo de la misma la obra ya ejecutada con anterioridad al 3 de julio de 1974, en que entró en vigor el Decreto 1757/1974 , y exigiéndose en cuanto a la parte revisable la concurrencia de los requisitos establecidos al efecto por el referido Decreto-Ley que seguidamente se analizarán. Respecto de la segunda que afecta a los contratos perfeccionados con posterioridad al 3 de julio de 1974, en que entró en vigor el Decreto 1757/1974, de 31 de mayo , por el que se regulaba la revisión de precios en los contratos de las Corporaciones Locales, es postura unánime de la jurisprudencia (Sentencias de 20 de enero, 1 de febrero y 8 de marzo de 1982 y 17 de enero y 18 de febrero de 1985) la de estimar que como consecuencia de lo dispuesto en dicho Decreto que extiende a la contratación local las normas específicas introducidas en el Decreto-Ley 2/1964 , la operatividad de la revisión de precios queda supeditada a la existencia de una cláusula específica, habilitante de la misma, en las bases que hayan servido de normativa para la convocatoria y celebración del pertinente procedimiento selectivo del contratista, en la que debe concurrir, como básicos, los requisitos exigidos por el art. 2.º del mencionado Decreto-Ley -inclusión de la misma en virtud de resolución motivada- y en su art. 3.º -condeclaración expresa para cada contrato mediante fórmulas tipo-. Ello implica que para los contratos posteriores a la entrada en vigor del Decreto 1757/1974 únicamente es factible la revisión de precios de introducirse en el contrato cláusulas de revisión en la forma mencionada, resultando improcedente tal revisión en la forma que posibilitaba -sin necesidad de cláusula expresa y por la mera concurrencia de los requisitos exigidos por dicho precepto- el art. 57.1.e) del Reglamento de Contratación, que debe entenderse tácitamente derogado por el referido Decreto . 5.º Al hallarse el contrato de obras perfeccionado entre la entidad demandante y el Ayuntamiento de Guardamar del Segura, en la segunda de las expresadas situaciones, pues la fecha de su perfeccionamiento -25 de febrero de 1981 en que se produjo la adjudicación definitiva- es posterior a la entrada en vigor del Decreto 1757/1974 , y al no haber existido en el mismo cláusula de revisión de precios en la que se diesen los requisitos necesarios, conforme al Decreto-Ley 2/1964 para hacer posible la revisión solicitada, es obligado concluir la improcedencia de la petición que en su momento formuló, y cuya desestimación ha dado causa a la pretensión deducida en el presente recurso. 6.º Frente a tal conclusión no debe, por último, prevalecer el contenido de la Condición 12 del Pliego de Condiciones Económico- Administrativas transcrito ut supra, en cuanto se remite al art. 57 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , pues ha de entenderse que tal remisión únicamente podía referirse al contenido vigente de dicho precepto en el momento de perfeccionarse el contrato, es decir, a las restantes causas -a) y d)- enumeradas en dicha norma que posibilitan la solicitud de alteración del precio o la indemnización mas no a la comprendida en el apartado e), no vigente por lo que consta expuesto, máxime cuando la misma no pasa de ser una invocación o remisión genérica por vía de cláusula de estilo o de transcripción del texto normativo, en la que de forma clara, precisa e incontestable no se evidencia la voluntad de la Corporación contratante de proceder a la revisión de precios en el supuesto descrito en el mencionado apartado e). 7.º Por todo ello, y porque carece de fundamento el alegato de la demandante de que como consecuencia de la falta de revisión de precios solicitada se produce un enriquecimiento injusto de la Administración, pues ello supone desconocer que el contrato de obra como norma se perfecciona «a riesgo y ventura» del contratista, lo que de suyo implica la posibilidad, y por tanto la existencia de una causa que lo justifique, de un enriquecimiento que, en su caso, pudiera derivarse de la aplicación de tal principio para la Administración, debe desestimarse el recurso. 8.º Al no apreciarse mala fe o temeridad que, con arreglo al art. 131 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , la justifique, no procede efectuar expresa imposición de costas.
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 28 de febrero de 1989.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la sentencia apelada.
La parte apelante -«Cubiertas y MZOV, S. A.»- está conforme con el contenido doctrinal de la sentencia de instancia, y así lo dice expresamente en sus alegaciones, en cuanto que no hay duda que desde la promulgación del Decreto de 31 de mayo de 1974, que hizo extensivas a la Administración Local las disposiciones contenidas en el Decreto Ley de 4 de febrero de 1964 referido a la Estatal y sus Organismos Autónomos, hay plena equiparación en materia de revisión de precios entre los contratos de la Administración Local y de la Estatal; y por tanto para que sea procedente en el ámbito local la revisión de precios en los contratos de obra concertados por la misma, ha de haberse ello pactado expresamente, pues el derecho de revisión surge del pacto y no de la Ley. Esta doctrina es de plena aplicación al contrato de obras estipulado por la recurrente con el Ayuntamiento de Guardamar de Segura (Alicante) sobre ejecución del Proyecto de Saneamiento, primera zona de Playa, primera fase, de fecha 25 de febrero de 1981.
Pero como único motivo de discrepancia con la sentencia apelada, mantiene que tiene derecho a la revisión de precios que en su día solicitó, en virtud de la Condición 12 del Pliego de Condiciones Económico-Administrativas que dice: «El contrato se hace a riesgo y ventura para el adjudicatario, el cual no podrá solicitar alteración del precio o indemnización, excepto por alguna de las causas señaladas en el art. 57 del dicho Reglamento »; se refiere al de Contratación de las Corporaciones Locales. Esta cláusula es específica y por ello habilita la revisión pedida. Y si se estima que esta cláusula es dudosa u oscura, como sea que ha sido preparada y plasmada por la propia Administración unilateralmente ello le impide beneficiarse de una interpretación favorable a su postura negativa, en base a los arts. 1.228 del Código Civil y 115.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo .
Tampoco puede prosperar en esta segunda instancia esta tesis residual de la parte apelante, que ya fue exhaustivamente tratada en la sentencia de instancia. En efecto, partiendo de la basede que el contrato de obras celebrado entre las partes es posterior a la entrada en vigor del Decreto 1757/ 1974, de 31 de mayo , la inclusión de cláusula de revisión en los pliegos de condiciones se acordará por la Administración en resolución motivada antes del anuncio de la licitación, atendidas las circunstancias de toda índole que concurran en la obra, y se establecerá expresamente para cada contrato mediante fórmulas-tipo que servirán para calcular el coeficiente de revisión en cada fecha respecto de la fecha de licitación, aplicándose su resultado al importe líquido de la obra de su clase pendiente de ejecución; así lo prescriben los arts. 2 y 3 del Decreto-Ley 2/1964, de 4 de febrero, al que se remite el Decreto de 1974. La Condición 12 no reúne estos requisitos. Se hace en ella una remisión al art. 57 , a modo de cláusula de estilo, que se refiere únicamente a las causas de revisión contenidas en el precepto, menos, lógicamente a la e) que no estaba vigente en la época de perfección del contrato; y por otra parte la redacción de la precitada Condición no permite una interpretación de que la voluntad del Ayuntamiento contratante sea la de aplicar ese apartado e) aunque no estuviese vigente. No hay por tanto oscuridad alguna en lo pactado.
Lo anteriormente expuesto y razonado comporta la desestimación de la apelación con la confirmación de la sentencia apelada; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse para ello motivo alguno a tenor del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción .
Que desestimando como desestimamos el recurso de apelación entablado por «Cubiertas y MZOV,
S. A.», contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia en el recurso 1.427/1983 en fecha 16 de junio de 1987 , debemos confirmar y confirmamos la meritada sentencia por ser ajustada a Derecho; sin expresa condena en las costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Julián García Estartús.- Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.
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