STS, 15 de Julio de 1989
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1989:14592 |
| Número de Recurso | 859/1985 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 15 de Julio de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 997.- Sentencia de 15 de julio de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Farmacias. Apertura, núcleo de población, concepto, cómputo de la población y
población flotante, separación por vía de ferrocarril; principios, limitación de farmacia, interpretación
restrictiva; excepciones a la limitación, interpretación extensiva; pro apertura. Principios,
interpretación conforme a la Constitución.
NORMAS APLICADAS: Art. 3.1.b) del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 15 de diciembre de 1986, 31 de marzo de 1987, 6 y 10 de febrero de 1989.
DOCTRINA: Lo que realmente ha de caracterizar al núcleo de población es la nota finalista de
integrarse por un conjunto de personas para las que la asistencia farmacéutica ofrezca alguna
dificultad superior a la normal y ordinaria, por lo que es perfectamente posible que dentro del casco
urbano se aprecie la existencia de un núcleo de población. Un principio general de libertad ha de
informar a la hora de la apertura de oficinas de farmacia, por lo que las limitaciones han de
interpretarse restrictivamente y las excepciones a la limitación con un criterio extensivo. Para el
cómputo de la población de un núcleo ha de tenerse en cuenta la población flotante. Las dudas en
la interpretación del artículo 3.1.b) del Decreto 909/1978 han de resolverse aplicando el principio pro
apertura. Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo vienen proclamando
reiteradamente el principio de interpretación de todo el ordenamiento jurídico conforme a la
Constitución.
En la villa de Madrid, a quince de julio de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España, representado por el Procurador don Ramiro Reynolds de Miguel; y don Carlos Francisco , don Tomás , don Narciso y don Javier , representados por la Procuradora doña Beatriz RuanoCasanova, ambas partes bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada doña Leonor , con la representación del Procurador don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 18 de mayo de 1988, por la Sala Segunda de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, en recurso sobre apertura de oficina de farmacia.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Segunda de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia se ha seguido el recurso número 859 de 1985, promovido por doña María Leonor y en el que ha sido parte demandada el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos y codemandada don Carlos Francisco , don Tomás , don Narciso , y don Javier , sobre apertura de oficina de farmacia.
Doña Leonor interpuso contra el anterior acuerdo recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Valencia, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se anularan los acuerdos recurridos. La expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que estimando el recurso Contencioso-administrativo deducido por doña Leonor , contra el acuerdo del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos anteriormente reseñado, por el que se denegó a la recurrente la autorización para abrir una oficina de farmacia en Picassent (Valencia), debemos declarar y declaramos la nulidad de dicho acto impugnado, por no ser conforme a Derecho y, en su consecuencia, declaramos asimismo que la mencionada recurrente tiene derecho a que se le conceda la expresada autorización; sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales."
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 4 de julio de 1989.
Fundamentos de Derecho
Plantean estos autos como problema fundamental el de la determinación de qué debe entenderse por "núcleo de población" a los efectos del artículo 3.1.b) del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, en cuanto supuesto habilitante para la apertura de una nueva oficina de farmacia.
Con este punto de partida será de recordar que tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han venido proclamando reiteradamente el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, principio éste hoy recogido expresamente en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985.
En consecuencia, y en lo que ahora importa, habrá que subrayar:
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El artículo 53.3 de la Constitución advierte que los principios rectores de la política social y económica han de informar la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, siendo uno de ellos la protección de la salud -artículo 43.
Dada la transcendental importancia que para dicha protección tienen las farmacias es claro que de la Constitución deriva un principio pro apertura, en cuanto medida necesaria para la protección de la salud.
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Lo expuesto se corrobora atendiendo al artículo 9.2, de la Constitución que aspira a que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sea real y efectiva. Este criterio que la Sala ha aplicado frecuentemente a la población rural diseminada -así sentencia de 15 de diciembre de 1986- ha de operar también dentro del casco urbano -sentencias de 31 de marzo y 3 de julio de 1987- en aquellos supuestos en los que las características de alguna zona de la población determinen que sus habitantes se encuentren con unas dificultades para el logro de la asistencia farmacéutica superiores a las del resto, supuestos éstos cuya corrección, en busca de la igualdad, reclama una vez más el principio pro apertura.
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A conclusión análoga se llega partiendo el principio de libertad de empresa -artículo 38 de la Constitución- que conduce al criterio, también reiteradamente puesto de relieve por nuestra jurisprudencia, de favor "libertatis".En definitiva, en el modelo de convivencia que dibuja nuestra Constitución el conflicto de intereses que puede surgir entre los farmacéuticos establecidos, por un lado, y las necesidades de la salud de los ciudadanos, por otro, ha de resolverse inexorablemente en favor de éstos, con lo que además se promueve el libre ejercicio de las profesiones liberales -sentencias de 15 de diciembre de 1986, 31 de marzo de 1987, 9 de mayo de 1988, 6 de febrero de 1989, etc.
El clima constitucional que acaba de reflejarse implica ante todo un principio general de libertad a la hora de la apertura de oficinas de farmacia -primer plano-, principio éste respecto del que la limitación -ya en un segundo plano- opera como una excepción a la regla general y así, en cuanto excepción ha de ser interpretada restrictivamente, especialmente si se recuerda el muy insatisfactorio rango de la normativa reguladora de la materia.
Pasando a un tercer plano, ocurre que dicha normativa contempla "excepciones" a la limitación, pero estas llamadas "excepciones" lo son respecto de la limitación -que es la verdadera excepción- y por tanto implican una vuelta al primer plano que es la regla general de libertad, lo que impone para las mismas una interpretación extensiva -sentencias de 31 de julio de 1987, 25 de enero, 1 de febrero, 31 de octubre de 1988, 28 de febrero de 1989, etc.
Sobre esta base ha de subrayarse que el concepto de "núcleo de población" ha de ser dibujado con un sentido flexible y finalista que permita realizar los objetivos constitucionales mencionados, de entre los cuales y en lo que ahora importa ha de destacarse la mejor atención de la salud de sus habitantes.
Lo que definirá el núcleo de población en cuanto aquí interesa no son las características físicas o materiales de la zona donde se asienta la población, que pueden ser muy diferentes, ni tampoco la concentración o dispersión de sus habitantes, lo que realmente ha de caracterizar al núcleo es la nota finalista de integrarse por un conjunto de personas para las que la asistencia farmacéutica ofrezca alguna dificultad superior a la normal y ordinaria, de suerte que verán mejorada la atención de su salud con la instalación de la nueva farmacia. En este sentido existe una amplia tradición jurisprudencial.
Piénsese que la realidad social -artículo 3.1 del título preliminar del Código Civil- evidencia que muchas veces son niños y especialmente personas de avanzada edad las que acuden a la oficina de farmacia en busca de los medicamentos.
En el supuesto litigioso el elemento decisivo a la hora de definir el núcleo de población es la vía del ferrocarril Valencia-Villanueva de Castellón que a su paso por Picassent "se halla debidamente vallada" -folio 53 del expediente.
Tal ferrocarril separa en dos zonas la ciudad, planteándose el problema de la existencia de un núcleo precisamente respecto de la parta alta del ferrocarril o zona que queda a la derecha del mismo en la dirección indicada.
Si se tiene en cuenta la frecuencia con que circulan los trenes -folio 84- es claro que la indicada vía integra una separación real que representa una división peligrosa.
Ciertamente se ha aportado un certificado municipal que indica que la vía del ferrocarril "no delimita ni diferencia, desde los puntos de vista urbanístico, administrativo o fiscal a ningún núcleo, grupo o unidad vecinal" -folio 45 del expediente-, pero tales afirmaciones, hechas con gran generalidad, no son en modo alguno admisibles a los efectos que aquí interesan y que hacen referencia a supuestos en los que la dificultad de acceso a una oficina de farmacia ya establecida pueda determinar la existencia de un núcleo de población determinante de la posibilidad de abrir otra oficina de farmacia.
Si como se ha dicho no es infrecuente que niños o personas de avanzada edad acudan a las oficinas de farmacia, habrá que concluir que en el supuesto litigioso existe una división originada por un factor de peligro atenuado pero no eliminado por la existencia de varios pasos o cruces. Así lo entendió ya el Colegio Provincial, que con su cercanía al lugar de los autos autorizó la apertura de la oficina de farmacia discutida -folio 87 del expediente-, pudiendo añadirse, aunque no sea necesario, que la prensa -Las Provincias, 25 de febrero de 1986- se ha hecho eco de la peligrosidad del ferrocarril recogiendo las muertes provocadas por el "trenet" -"Balance: 20 muertos en cuatro años por el "trenet"".
Ninguna duda existe por otro lado y así lo ha señalado reiteradamente esta Sala respecto de que es perfectamente posible que dentro del casco urbano se aprecie la existencia de un núcleo de poblacióncuando aparezca algún factor determinante de una dificultad superior a la ordinaria para obtener la atención farmacéutica -así sentencias de 6 de febrero y 3 de julio de 1989.
Tampoco la diseminación de la población que, sumada a la de la parte del casco urbano delimitada por el ferrocarril, resulta necesaria para la definición del núcleo que aquí se examina, ha sido obstáculo en la jurisprudencia para apreciar que existe el núcleo habilitante para la apertura de una nueva oficina de farmacia. Y en el supuesto litigioso, si alguna dificultad hubiera en este sentido por razón de los accidentes que presenta el área litigiosa, sería de subrayar que en la parte alta del ferrocarril Valencia-Villanueva de Castellón, a su paso por el término municipal de Picassent, existen 1.400 viviendas destinadas a fines de semana y verano -folios 53 y 106 del expediente- lo que dada la evidente procedencia de computar a la población flotante -así, sentencias de 21 de marzo de 1985, 29 de septiembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 10 de febrero de 1989, etc.- cubriría las posibles disminuciones derivadas de una accidentada diseminación.
Y lo expuesto, dentro de la fuerza expansiva que ha de atribuirse al artículo 3.1.b) del Decreto 909/1978 y que determina que las dudas que puedan presentarse en esta materia han de resolverse aplicando el principio pro apertura, determina la conclusión de que en el caso litigioso concurren los datos que configuran el supuesto contemplado por aquel precepto.
Habiéndolo entendido así la sentencia apelada procedente será la desestimación del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional se aprecie base bastante para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
FALLAMOS
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por las representaciones procesales del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España, por una parte, y de don Carlos Francisco , don Tomás , don Narciso y don Javier , por otra, contra la sentencia de la Sala Segunda de los Contencioso- administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia de 18 de mayo de 1988, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín Martín.-Julián García Estartús.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera.-Rubricado.
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