STS 521/1989, 21 de Abril de 1989
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1989:13608 |
| Número de Resolución | 521/1989 |
| Fecha de Resolución | 21 de Abril de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 521.-Sentencia de 21 de abril de 1989
PONENTE: Magistrado Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Cesiones gratuitas. Incumplimiento por particular de convenio urbanístico.
Improcedencia de aplicar procedimiento sancionador.
DOCTRINA: La Administración equivoca el procedimiento para conseguir las cesiones que
pretende, pues utiliza el expediente disciplinario previsto para infracciones urbanísticas, resultando
constatable que, cualquier que fuera la naturaleza del compromiso adquirido por las partes en litigio,
no procede imponer una sanción disciplinaria a las partes recurrentes puesto que la actuación que
la Corporación les atribuye no se encuentra tipificada como sancionable en las normas
urbanísticas.
En la villa de Madrid, a veintiuno de abril de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de San Pedro de Ribas, representado por el Procurador don Juan Corujo López Villamil, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 1 de diciembre de 1987 por la Sala Primera de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre incumplimiento de obligación de cesión de terrenos al Ayuntamiento.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de está Sala.
Antecedentes de hecho
El Ayuntamiento de San Pedro de Ribas acordó en 4 de febrero de 1986 declarar a doña Marí Juana y a don Cornelio y a la "Provincia Tarraconense de la Compañía de Jesús», responsables de la obligación urbanística de ceder al Ayuntamiento los terrenos para espacios públicos y dotaciones correspondientes a la primera fase de ejecución de las Unidades de Actuación "UA1» y "UA2» de Can Puig del Maset. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado en 24 de marzo del mismo año.
Doña Marí Juana , don Cornelio y la "Provincia Tarraconense de la Compañía de Jesús» interpusieron contra los anteriores acuerdos recurso contencioso- administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Barcelona (núm. 332/86), en el que formalizaron su demanda con la súplica de que anularan los acuerdos recurridos. Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de San Pedro de Ribas, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva:"Fallamos: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de doña Marí Juana , don Cornelio y la "Provincia Tarraconense de la Compañía de Jesús", contra resolución del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Sant Pere de Ribes de 24 de marzo de 1986 que desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra resolución del mismo, de 4 de febrero de 1986, por la que se declara a doña Marí Juana , don Cornelio y la "Provincia Tarraconense de la Compañía de Jesús", previo expediente disciplinario, responsable de la obligación urbanística de ceder al Ayuntamiento los terrenos para espacios públicos y dotaciones correspondientes a la primera fase de ejecución de las Unidades de Actuación "UA1" y "UA2" de Can Puig del Maset, y entre ellas, la casa "pairal" de Can Puig y el huerto anexo; conforme a los fundamentos que sirven de base al fallo de esta sentencia. Cuyos actos anulamos por no ser conformes a Derecho. Sin costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.° El perímetro de la cuestión viene determinado por la pretensión de la actora de anular la resolución del Alcalde- Presidente del Ayuntamiento de Sant Pere de Ribes de 24 de marzo de 1986 que confirmaba en reposición la anterior de 4 de febrero del mismo año por la que se declara a doña Marí Juana , al señor Cornelio y la "Provincia Tarraconense de la Compañía de Jesús", responsables de la obligación urbanística de ceder al Ayuntamiento los terrenos para espacios públicos y dotaciones correspondientes a la primera fase de ejecución de las Unidades de Actuación "UAl" y "UA2" de Can Puig del Masset, entre las que se encuentra la casa de Can Puig y el huerto anexo, protocolizados el 30 de julio de 1982, ante el Notario señor Arcadio Gil Cortiella, acuerdos que forman parte del Plan General de Ordenación en virtud del artículo 7.2 de sus normas urbanísticas. Son relevantes para la decisión del presente recurso los siguientes datos: a) el Ayuntamiento Pleno de Sant Pere de Ribes, con fecha 19 de junio de 1981 acepta una propuesta instada por los recurrentes, respecto a la finca Can Puig, de la que manifiestan ser titulares regístrales, en la que vienen determinados compromisos frente el Ayuntamiento y, entre ellos, ceder al mismo determinados terrenos. Dicha propuesta se condiciona con carácter suspensivo al cumplimiento de ciertos extremos y entre ellos que la ordenación y normativa a fijar en los terrenos se desarrolle por medio de un Plan Especial de Reforma Interior, y, o, saneamiento, en suelo urbano y que simultáneamente en caso de ser necesario se tramite la modificación del Plan General de Ordenación vigente, clasificándose dichos terrenos como, en su totalidad, como urbanos, b) La parte recurrente manifiesta en su demanda el incumplimiento de lo aceptado por la Corporación Local, pues el Ayuntamiento aprobó inicialmente la modificación del Plan General, sin que simultáneamente se aprobara y tramitara el Plan Especial de Reforma Interior que formaba parte de los compromisos asumidos. Incorpora como prueba certificación del Secretario de la Comisión de Urbanismo de Barcelona en la que se advera que no consta aprobado el Plan Especial de Reforma Interna que ordene los terrenos Can Puig y asimismo con relación al Sector 1 de Can Puig que con fecha 5 de marzo de 1986 fue denegada la aprobación del denominado Plan Especial de Infraestructura "Can Puig" indicando al Ayuntamiento que el contenido del Plan es el de un proyecto de obra ordinaria. También indica que el acto objeto del recurso, es el resultado de presiones por parte del Ayuntamiento para que se formalice en escritura pública la cesión de la Masía de Can Puig, a cuyo efecto les fue instruido por el Ayuntamiento expediente disciplinario, c) Frente a estas alegaciones la Corporación demandada reconoce haber cumplido los compromisos asumidos frente a la actora, señalando que la aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación de Sant Pere de Ribes, recogió en su contenido la clasificación de los terrenos de Can Puig como suelo urbano y las determinaciones pactadas con la propiedad, normativizando los pactos. También alude al incumplimiento de sus obligaciones por los recurrentes (cesión de terrenos) señalando que tal actividad, constituye vulneración de las prescripciones contenidas en los Planes, con el carácter de infracción administrativa sancionable, conforme al artículo 225 de la Ley del Suelo. Además hace constar en el escrito de conclusiones que a través de la Revisión del Plan General, incluía como urbanos los terrenos en cuestión, o tenían tal calificación "terrenos que no reunían todavía las condiciones que el artículo 78 de la Ley del Suelo define como características del suelo urbano de hecho"; por todo lo cual solicita la desestimación del recurso. 2.° La cuestión, por tanto, se centra en determinar, si a través del procedimiento disciplinario que fue incoado a los recurrentes, y que motiva el recurso, es adecuado legalmente hacer pronunciamientos sobre la responsabilidad de aquéllos, al haber incumplido, según manifiesta el Ayuntamiento, los compromisos aceptados de cesión de terrenos. Y en este punto se debe constatar que la Administración equivoca el procedimiento para conseguir las cesiones que pretende, pues utiliza el expediente disciplinario previsto para infracciones urbanísticas, resultando constatable, que cualquiera que fuere la naturaleza del compromiso adquirido por las partes en litigio, no procede imponer una sanción disciplinaria a las partes recurrentes puesto que la actuación que la Corporación les atribuye no se encuentra tipificada como sancionable en las normas urbanísticas. 3.° También hay que considerar que la Administración, si actúa dentro de la legalidad, dispone de potestades suficientes, sin necesidad de acudir al procedimiento pactado, para hacer efectivas las obligaciones y cesiones previstas en los Planes, por vía de ejecución del planeamiento ya aprobado. Los Planes tienen fuerza obligatoria y valor normativo, conforme especifica el artículo 57 de la Ley del Suelo, y por tanto vinculan -sin necesidad de pactos- no sólo a los particulares sino también a la propia Administración Pública. Por este motivo aun cuando los terrenos en cuestión hubiesen sido calificados como suelo urbano en el Plan, no puede realizarse y reconocerse elderecho a edificar por la Administración en tanto no se ejecute el planeamiento y adquieran tales terrenos la calificación de solar; ejecución del planeamiento que comporta para los propietarios afectados el deber de urbanizar y llevar a efecto las cesiones obligatorias gratuitas de terrenos especificadas en el Plan, de acuerdo con lo establecido en los artículos 39 a 41 y 46.2 del Reglamento de Gestión Urbanística. 4.a No existe mérito para una especial declaración sobre costas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentó la parte apelante su escrito de alegaciones. Cuando correspondió por turno, se acordó señalar para la votación y fallo el día 11 de abril de 1989.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la sentencia apelada.
En 30 de julio de 1982, el Ayuntamiento de San Pedro de Ribas, y doña Marí Juana y don Cornelio y la "Provincia Tarraconense de la Compañía de Jesús», otorgan escritura notarial de protocolización de acuerdos, celebrados entre ambas partes, en los que el Ayuntamiento se obligaba a desarrollar en la finca "Can Puig», propiedad de los tres últimamente citados, la normativa urbanística a través de un Plan Especial de Reforma Interior, y/o saneamiento en suelo urbano; y que simultáneamente, caso de ser necesario, se tramite la Modificación del Plan General de Ordenación; que ello se haga en plazo de dos años a partir de mayo de 1981; que el sistema de actuación sea por compensación; la cancelación o archivo de cualquier expediente disciplinario anterior respecto a los otorgantes; y otros compromisos de diversa entidad. Como contrapartida, los otros tres otorgantes debían completar las obras de urbanización y formalizar las respectivas cesiones de terrenos en las unidades de actuación 1 y 2; ceder al Ayuntamiento determinada superficie de terreno y afectar mediante las oportunas anotaciones regístrales el resto de la finca al cumplimiento de tales obligaciones. En 15 de febrero de 1985 el Alcalde decide incoar expediente sancionador a los anteriormente citados otorgantes por incumplimiento de la obligación urbanística de cesión de terrenos al Ayuntamiento para espacios públicos y dotaciones correspondientes a las unidades de actuación 1 y 2, y expediente que termina con acuerdos de 4 de febrero y 24 de marzo de 1986, en que se declara a doña Marí Juana y a don Cornelio y a la "Provincia Tarraconense de la Compañía de Jesús» responsables del incumplimiento de la obligación urbanística de cesión de los antes aludidos terrenos, entre los cuales estaba la Casa Pairal y el huerto anejo, cesión a la que se habían obligado en la escritura notarial de 30 de julio de 1982, y cuyos acuerdos forman parte del Plan General de Ordenación en virtud del artículo
7.2 de sus Normas Urbanísticas. Llevado el asunto a la vía jurisdiccional, la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en sentencia de 1 de diciembre de 1987, anula tales acuerdos municipales por no ser ajustados a Derecho.
La parte apelante discrepa de la sentencia apelada, repitiendo la misma argumentación que ya había sido contemplada por la Sala de Instancia y desestimada, con atinados razonamientos, que este Tribunal acepta. Insiste en que en la medida en que los compromisos urbanísticos formalizados entre el Ayuntamiento y la propiedad de la finca habían sido incorporados al Plan General de Ordenación, su incumplimiento constituye un incumplimiento del Plan y por ende una infracción urbanística, prevista en el artículo 225 de la Ley del Suelo y en el 23 de la Ley de 18 de noviembre de 1981 del Parlamento de Cataluña; aunque en realidad no se ha impuesto sanción alguna porque ello es independiente de las medidas tendentes a restaurar el orden jurídico infringido. Abundando en la argumentación expuesta en la sentencia de instancia, aun en el supuesto -no probado- de que el Ayuntamiento hubiese cumplido todos los extremos acordados en la escritura de protocolización y la otra parte hubiese incumplido el pacto en todo o en parte, la validez y el cumplimiento de los contratos no puede dejarse el arbitrio de uno de los contratantes, como dice el artículo 1.256 del Código Civil, en armonía con los 1.091 y 1.124, por no citar sino los que contemplan los casos más corrientes; es decir, son en definitiva los Tribunales quienes deben decidir si ha habido incumplimiento o no, y ello no puede ser sustituido ni en el Derecho administrativo, siguiendo el cauce de un procedimiento sancionador en el que, por cierto, como no podía menos de suceder, no se dice en qué concreto precepto está tipificada la presunta conducta incumplidora de las normas urbanísticas de la otra parte, ni cual sea la sanción que le corresponda, señalada asimismo en el correspondiente precepto. El artículo 225 de la Ley del Suelo habla genéricamente de las vulneraciones de la Ley, Planes, Programas, Normas y Ordenanzas, que llevarán consigo la imposición de sanciones a los infractores, sin perjuicio de las medidas de restauración de la legalidad urbanística y de la responsabilidad penal en su caso. Y se remite en cuanto a tipos y sanciones al Reglamento de Disciplina que las contempla en su Título III. En definitiva, en el caso hipotético -repetimos, por no probado en autos- del incumplimiento de lo pactado por parte de los señores Cornelio Marí Juana y por la Provincia Tarraconense de la Compañía de Jesús, la normativa urbanística ofrece el cauce de actuación adecuado en el caso concreto de la cesiónde terrenos para obligar a los cedentes según Ley, a cumplir su obligación; y de ahí la cita de los artículos del Reglamento de Gestión que se hace en la sentencia apelada (39 a 41 y 46.2), sin necesidad de acudir al procedimiento sancionador, que en este caso, se pretende hacer valer suponiendo que las obligaciones contractuales asumidas por el Ayuntamiento se han normativizado en el Plan General.
Lo anteriormente expuesto y razonado comporta la desestimación del recurso de apelación; y la confirmación de la sentencia apelada; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse suficientes motivos para ello a tenor del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
FALLAMOS
Que desestimando, como desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de San Pedro de Ribas contra la sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona con fecha 1 de diciembre de 1987 en el recurso 332/86 debemos confirmar y confirmamos la meritada sentencia en cuanto anula los actos administrativos impugnados, por ser ajustada a Derecho; sin expresa condena en las costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Julián García Estartús.- Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.- José María López Mora.- Rubricado.
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STSJ Andalucía , 30 de Abril de 1998
...suscita la litis. Y tampoco puede entenderse conculcado el principio de proporcionalidad que la jurisprudencia (sentencias del TS. de 24-2 y 21-4-89) exige entre, los incumplimientos contractuales imputados al trabajador, la sanción de despido, pues los hechos acreditados en autos reúnen lo......