STS 347/1989, 17 de Marzo de 1989
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1989:13332 |
| Número de Resolución | 347/1989 |
| Fecha de Resolución | 17 de Marzo de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 347.-Sentencia de 17 de marzo de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Farmacias. Apertura de oficina. Núcleo de población. Principio pro apertura.
NORMAS APLICADAS: Decretos de 31 de mayo de 1957 y 14 de abril de 1978; Orden de 21 de
noviembre de 1979.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 8 de marzo de 1986.
DOCTRINA: El evidente designio del concepto abstracto de núcleo de población, no puede ser otro
que el de compatibilizar los intereses legítimamente adquiridos por los profesionales y las
necesidades de un servicio tan esencial e imprescindible para los ciudadanos; de ahí que las
excepciones contenidas en el art. 3 del Decreto vigente hay que interpretarlas en el sentido de
favorecer la instalación de farmacias en función de las necesidades de la población.
En la villa de Madrid, a diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España, representado por el Procurador don Ramiro Reynolds de Miguel, bajo la dirección de Letrado, y por doña María Inés y doña Rita , representadas por el Procurador don Fernando Bermúdez de Castro y Rosillo, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada doña Amanda , representada por el Procurador don Alejandro González Salinas, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la Sentencia dictada en 9 de noviembre de 1987 por al Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, en recurso sobre denegación de licencia de apertura de oficina de farmacia.
Antecedentes de hecho
La Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Pontevedra acordó en 21 de noviembre de 1983, denegar la autorización solicitada por doña Amanda para la instalación de una oficina de farmacia en la parroquia de Mourente de Santa María de Afuera (Pontevedra). Interpuesto recurso de alzada, fue desestimado por el Pleno del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España celebrado los días 13 y 14 de marzo de 1984.
Doña Amanda interpuso contra los anteriores acuerdos recurso contencioso-administrativoante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de La Coruña (núm. 886/84), en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia estimando el recurso interpuesto contra los acuerdos adoptados por la Junta de Gobierno del Colegio de Farmacéuticos de Pontevedra, y por el Consejo General de Colegios Farmacéuticos de España, denegatorios de una autorización para instalar una oficina de farmacia en la parroquia de Mourente de Santa María de Afuera y "condenar a la Administración demandada a que autorice a la demandante para abrir la oficina de farmacia solicitada». Dado traslado a la representación del Consejo General de Colegios Farmacéuticos de España, contestó a la demanda suplicando se dictara sentencia desestimando el recurso y confirmando los acuerdos recurridos. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que debemos estimar y estimamos el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por doña Amanda contra acuerdo del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos adoptado en sesión de los días 13 y 14 de marzo de 1984, desestimatorio de recurso de alzada contra otro de la Junta de Gobierno del Colegio de Pontevedra de 21 de noviembre de 1983, denegatorio de autorización para apertura de una oficina de farmacia en la parroquia de Mourente del Municipio de Pontevedra y declaramos la nulidad de tales actos como contrarios al ordenamiento jurídico, así como condenamos a la Administración demandada al otorgamiento de la autorización solicitada; sin hacer imposición de costas."
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.° Sobre las características que ha de reunir el conjunto de pobladores de una zona geográfica para merecer el calificativo de núcleo de población a los efectos del art. 3.1.b) del Real Decreto 909/78, existe una consolidada doctrina jurisprudencial de la que es uno de sus exponentes la Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1985 que dice que la citada norma "no establece o impone el requisito de la propia sustantividad o delimitación del núcleo (y menos en sentido material o físico de conjunto de edificios aglutinados sin solución de continuidad, emplazamiento determinado, etc.) sino que lo importante es que la nueva instalación suponga un mejor servicio a un núcleo de población de la entidad demográfica que la norma señala, con independencia de las características finales o materiales sobre las que se asienta la población ya que los supuestos pueden ser diversos (concentración, dispersión, etc.) y en todo caso, se exige una valoración en concreto de las circunstancias concurrentes (topográficas, geográficas, zona urbana o rural, climáticas, transportes disponibles, vías de comunicación, etc.), para apreciar, en su caso, fundadamente si la nueva instalación puede ofrecer, en razón de su situación, un mejor servicio farmacéutico al núcleo de población que intenta mejorarse -la ratio del precepto no ha variado- y que no cabe entender como una agrupación o núcleo de viviendas formando un conjunto homogéneo y físicamente delimitado, sino más bien que la nueva oficina se vea rodeada -argt. Sentencias de 29 de abril de 1970 y 4 de junio de 1984, etc.- de un núcleo o masa de población superior al mínimo exigido; es decir, que todas y cada una de las viviendas que han de servir de soporte a la petición, estén presumiblemente, mejor servidas con la nueva farmacia, suponiendo la mayor proximidad una presunción de mejor servicio. Asimismo, es posible, en base de las características de la zona, que la población aparezca dispersa en un área geográfica e incluso agrupada en más de un núcleo en sentido estricto (caso de aldeas, parroquias, pedanías, caseríos, masías, etc.) sin que, por ello, quepan -sin más- desautorizar la petición dado que también el supuesto cabe dentro del ámbito de la norma autorizante en virtud de una exégesis racional". 2.º Naturalmente que esta doctrina refleja negativamente, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1985, la improcedencia de agrupar a los habitantes de una zona delimitada arbitrariamente para configurar un núcleo de población que alcance el mínimo establecido para autorizar la apertura de una farmacia, entendiéndose que es arbitraria esa delimitación cuando en ella se incluyen lugares que, por razón de distancia o mejores comunicaciones, no hayan de experimentar presumiblemente una sensible mejora en el disfrute del servicio farmacéutico. 3.º En el presente caso el núcleo, señalado por la recurrente como conjunto de población que ha de beneficiarse del servicio de la farmacia que pretende establecer, no ha sido fijado de forma arbitraria, pues, constituido por la parroquia de Mourente del Municipio de Pontevedra, se encuentra separado de esta ciudad por una vía férrea, el río Lérez y su afluente el Valdecorva. Según informe de la Delegación Provincial de Estadística referido a 1981 contaba con 4.300 habitantes de hecho, que según el Padrón Municipal ya llegaban en 1986 a 5.820 de derecho, lo que revela una tendencia de crecimiento muy elevada (más de un 20 por 100 en cinco años), manifestada además en el elevado número de viviendas de promoción pública que certifica la Delegación en Pontevedra de la Consellería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de la Xunta de Galicia. 4.º Los motivos que el Colegio Provincial tuvo para denegar la petición (a los que no se añadió ningún otro en la resolución del Consejo) fueron los de que la población del núcleo señalado se encuentra dispersa y se extiende por una amplísima zona territorial, lo que llevaría a que hubiese muchas zonas de la misma que estarían más próximas a las farmacias ya instaladas, según cual fuera la ubicación concreta de la farmacia solicitada en la amplia área. Pero estos argumentos no son de recibo. El de la dispersión por lo expuesto en el primer fundamento y el segundo porque precisamente la existencia de un amplio territorio, densamente poblado, sin ninguna farmacia proclama la necesidad del establecimiento de alguna. Por otra parte, teniendo en cuenta que la población existente en el núcleo señalado alcanza el 250 por 100 del mínimoexigible hay que concluir que, aun en la hipótesis de que alguna parte de la misma no fuese a beneficiarse del servicio de la nueva farmacia, el resto de los habitantes realmente beneficiados superarían también el número mínimo señalado en el Real Decreto 909/78. Por todo ello procede la estimación del recurso. 5.D No se aprecian motivos para hacer imposición de las costas."
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 7 de marzo de 1989.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.
Vistos los Decretos de 31 de mayo de 1957 y 14 de abril de 1978, sobre Establecimiento, Transmisión e Integración de Oficinas de Farmacia; la Orden de 21 de noviembre de 1979; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 27 de diciembre de 1956, y demás preceptos de pertinente aplicación.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la sentencia apelada.
Dada la extensa transcripción de sentencias de esta Sala que efectúan el Consejo apelante y quienes con él coadyuvan, por una parte, y de otra, la representación de la apelada, como fundamento de sus contrarias pretensiones, parece como si, en relación con el tema objeto del proceso, este Tribunal se mostrara un tanto contradictorio, cuando la verdad única es que en todas ellas de lo que se trataba era de concretar, no cuál fuese la norma aplicable sino de comprobar si existía un núcleo de población a fin de aplicar siempre la misma, y de ahí aquellas supuestas discrepancias, porque a este fin, siempre hay que atender a la realidad de circunstancias que, por ser específicamente determinadas por el ordenamiento aplicable, no pueden subjetivamente darse o no por cumplidas, y en otras que, por abstractas e implícitamente establecidas por aquél, son las que han de concretarse en cada caso por los Tribunales, precisamente en función de las peculiaridades y características de cada supuesto, cuya conjunción imprescindible es la que determina que la solución judicial se manifieste en un sentido o en otro.
Por el contrario, en los escritos de los apelantes se echa de menos lo que, por lo que acabamos de expresar, es lo esencial cuando se trata, como aquí, del ejercicio de una pretensión de apelación, no permisiva de la simple reiteración de argumentos que, por formulados ya en primera instancia, fueron puntualmente rechazados por las consideraciones de la sentencia que se impugna, sino en todo caso exigente de otras alegaciones específicamente encaminadas a poner en evidencia por qué el Tribunal a quo no debió en este caso anular la resolución denegatoria de la solicitud de apertura de la oficina de farmacia que nos ocupa, precisamente, acreditando que aquellas condiciones que la norma de excepción exige para autorizar ésta no concurrían en el caso enjuiciado, sin que la omisión que, al respecto, se detecta pueda suplirse con un repertorio de decisiones jurisdiccionales que habían considerado improcedentes algunas solicitudes que se alegan como semejantes, porque, cabalmente, en los supuestos a que éstas se contraían no se había acreditado debidamente la concurrencia de todas las exigencias establecidas en el Decreto de 14 de abril de 1978.
Es de reparar, en efecto, que el art. 3, núms l b) y 2 del Decreto citado, hace referencia al núcleo de población, pero sin definir lo que éste sea, en cuanto se limita a exigir, como determinante de aquellas condiciones esenciales antes dichas -en las que siempre ha de mostrarse unánime la Jurisprudencia de esta Sala- que se forme, al menos, por 2.000 habitantes y que la farmacia que, dentro del mismo se pretenda instalar diste 500 o más metros de las ya instaladas, de tal manera que es ese concepto abstracto "núcleo" el que, en cada caso y en atención al conjunto de circunstancias concurrentes la Administración y los Tribunales, si a ello hay lugar, obligadamente, por más que no de modo discrecional ni arbitrario, han de decidir si, efectivamente, existe, bien entendido que, dada esa abstracción así manifestada por el Decreto, no pueden tomarse en consideración exigencias que la limiten o restrinjan al extremo de que, en más de una ocasión, harían impracticable el evidente designio de aquél, que no puede ser otro que el de compatibilizar los intereses legítimamente adquiridos por los profesionales y las necesidades de un servicio tan esencial e imprescindible para los ciudadanos, por lo que otras condiciones impuestas por normas configuradoras del núcleo, como las incluidas en la Orden de 21 de noviembre de 1979, han sido declaradas nulas, por imponer restricciones, por otras sentencias de esta Sala que extrañamente no citan las partes que originan este recurso.
Está aquí acreditado -sin que se alegue siquiera lo contrario- que el sector territorial propuesto como núcleo constituye una unidad caracterizada por su adscripción a una parroquia que, además, integra, por sí sola, el Distrito 4 de los del Municipio de Pontevedra, formado por tres secciones con una población de derecho, de 5.820 habitantes, y que el punto donde se pretende instalar la farmacia dista de la más próxima 1.500 metros, como también que en dicha parroquia rural, según informes técnicos emitidos, "existen numerosas viviendas diseminadas, pero también hay núcleos de población formados por casas agrupadas y barrios enteros, como Mourente, Villaverde, Santa Margarita, Casas Novas, Areales, Los Campos, Monteporreiro, algunos urbanizados y que la transición de unos a otros es sin solución de continuidad, pues son prácticamente colindantes", y es muy significativo, además -a pesar de que, como dijimos, no deben tomarse en consideración aquellos accidentes geográficos que venía a exigir la Orden anteriormente citada- que también está acreditado que la parroquia en cuestión "está separada del núcleo urbano de la ciudad de Pontevedra por el Oeste por el río Lerez, la línea de ferrocarril y el río Val-decorvos, y por el Norte la limita el río Lerez".
Parece, por consiguiente, que se halla más que justificado el fallo de la sentencia apelada, por corresponder, precisamente, a la doctrina de una de las sentencias que los coadyuvantes invocan -la de 8 de marzo de 1986-, según la cual, las excepciones contenidas en el art. 3 del Decreto citado, hay que interpretarlas en el sentido de favorecer "la instalación de las farmacias en función de las necesidades de la población", que es lo que muy explícitamente se tenía en cuenta por la de 19 de enero de 1985, que denegaba la apertura solicitada por lo mismo que tales necesidades no se iban a satisfacer, y en cuya cita dicha parte pone el mayor énfasis, porque para ella merece una "mención especial dadas las características concurrentes en el supuesto de hecho objeto de la litis», y que si, efectivamente, llegó a conclusión contraria a la que en esta oportunidad es procedente adoptar fue porque las circunstancias afectantes a uno y otro supuesto eran diametralmente opuestas, con el efecto de que, por cuanto razonado queda, en la presente ocasión la determinación del núcleo no resulta arbitraria ni caprichosa, ni tampoco se ha prescindido "de lo que para la propia jurisprudencia, siguiendo el texto de referido precepto, constituye la razón de ser de la norma ciertamente excepcional a cuyo amparo se acciona, que se halla constituida por la necesidad de proporcionar a las personas que en el núcleo residan un mejor, más cómodo y más rápido servicio asistencial farmacéutico, independientemente de esas características físicas o materiales sobre las que se asienta la población".
Procede, consiguientemente, que se confirme la sentencia combatida, sin que se aprecien razones determinantes de una expresa imposición de costas.
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Consejo General de los Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España y por la de doña María Inés y doña Rita , debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha nueve de noviembre de mil novecientos ochenta y siete, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, en los autos de que aquél dimana, que anulaba la Resolución de la Junta de Gobierno del Colegio Provincial de Farmacéuticos de Pontevedra de 21 de noviembre de 1983, confirmado en alzada por el Consejo General apelante en sesiones de 13 y 14 de marzo de 1984, denegatorio de la solicitud de apertura de oficina de farmacia a que dicha sentencia se refiere, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Antonio Bruguera Manté.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera.- Rubricado.
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STSJ Comunidad de Madrid , 11 de Abril de 2003
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