STS 219/1989, 1 de Marzo de 1989
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:1989:1486 |
| Número de Resolución | 219/1989 |
| Fecha de Resolución | 1 de Marzo de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 219.- Sentencia de 1 de marzo de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres.
PROCEDIMIENTO: Especial Ley 62/1978 . Apelación.
MATERIA: Juegos. Sanciones. Maquinas recreativas. Principio de legalidad.
NORMAS APLICADAS: D.- ley 16/1977; D. 444/1977; D. 24 julio 1981 . Art. 25 de la Constitución .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo. Sentencias de 31 de octubre de 1988, 8 y 21 abril, 9 y 24 mayo de 1988. Tribunal Constitucional 7 abril 1987 .
DOCTRINA: Reitera la 35 de 1989.
En la villa de Madrid, a uno de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección Segunda por los señores al margen anotados, el recurso de apelación que con el número 2.050 de 1988 ante la misma pende de resolución y tramitado conforme a la Ley 62/78 , interpuesto por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel, en nombre y representación de don Eusebio , contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional de 3 de junio de 1987 , en pleito número 18.110 contra resolución del Ministerio del Interior de 9-10-87 sobre imposición de sanción por carecer de las guías de circulación correctamente cumplimentadas y diligenciadas, oído el Ministerio Fiscal. Habiendo sido parte apelada en el presente recurso la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene una parte dispositiva que copiada es del tenor literal siguiente: «Fallamos: Que desestimando como desestimamos, el Recurso Contencioso- Administrativo interpuesto por don Eusebio , representado por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, contra la resolución del Ministerio del Interior de 9 de octubre de 1987 que le impuso multa de 800.000 ptas. por falta de las guías de circulación cumplimentadas, debemos declarar y declaramos que estos actos se ajustan a Derecho en cuanto a la alegada violación de derechos fundamentales, y en consecuencia absolvemos a la Administración y condenamos en las costas al recurrente.»
Notificada la anterior sentencia, por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel, en nombre y representación de don Eusebio , se interpuso recurso de apelación, mediante escrito en el que después de alegar cuanto consideró conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia anulando la aquí impugnada en todos sus extremos, condenando a la Administración al pago de las costas ocasionadas en ambas instancias.
Por Providencia de fecha 23 de junio de 1988 la Sala acuerda admitir a un solo efecto el recurso de apelación, remitiéndose las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes ante la misma.Tercero: Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo y personado y mantenida la apelación por el Procurador señor García San Miguel, el Abogado del Estado presenta escrito de personación como parte apelada, en el que después de hacer las alegaciones que estimó pertinentes a su derecho, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia que confirme plenamente la de primera instancia, con imposición de costas a la parte apelante.
El Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia, tras exponer lo que consideró conveniente, entiende que procede la estimación del presente recurso.
Conclusas las actuaciones por providencia de 25 de octubre de 1988, se señaló para la votación y fallo del presente recurso de apelación el día 23 de febrero de 1989, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado en la tramitación del mismo las formalidades legales correspondientes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
Don Eusebio interpuso recurso de apelación contra una sentencia de la Audiencia Nacional, que había desestimado el recurso contencioso-administrativo que aquél había formulado contra una resolución del Ministerio del Interior, de 9 de octubre de 1987, por la que se le imponía una multa de ochocientas mil pesetas por el hecho consistente en la instalación y explotación en el bar Paco, sito en Alcalá de Henares (Madrid), de dos máquinas recreativas carentes de guía de circulación diligenciada, lo que constituiría la infracción grave y prevista en el artículo 21-1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, de 24 de julio de 1981 , en relación con el artículo 10 del Real Decreto 444/1977, de 11 de marzo .
Reiteradamente ha señalado esta Sala, entre otras, en sentencias de 8 y 21 de abril y 9 y 24 de mayo de 1988, que el Real Decreto 1794/81, de 24 de julio , por el que se aprobó el mencionado Reglamento de Máquinas Recreativas , infringe la reserva de Ley en materia sancionadora recogida en el artículo 25-1 de la Constitución y no puede encontrar cobertura en la genérica remisión que se hace en el Real Decreto-ley 16/77, de 23 de febrero , ni en la que efectúa el artículo 10 del Real Decreto 444/77, de 11 de marzo , al haberse dictado aquél con posterioridad a la Constitución y exceder de los límites de la facultad sancionadora de la Administración, entre las que se halla el principio de legalidad, que alcanza no sólo a la habilitación para sancionar, sino también a la necesidad de la previa tipificación de las infracciones y la fijación de las sanciones a imponer.
La sentencia impugnada, que acepta, desde luego, la genérica doctrina anteriormente citada, tiene en cuenta, sin embargo, la tesis desarrollada por el Tribunal Constitucional en la sentencia de 7 de abril de 1987, según la cual aunque la remisión al reglamento que se efectúa en el artículo 4-1-a) del Real Decreto-ley 16/1977 no responde a las prescripciones del artículo 25-1 de la Constitución , lo que determina su derogación por ésta, sin embargo pudo antes desplegar plenos efectos y de ahí que no pueda cuestionarse la validez del Real Decreto 444/77, de 11 de marzo , que con anterioridad a la Constitución hizo uso de la cláusula de habilitación allí formulada. Así pues, «no es lícito, a partir de la Constitución , tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente determinado o delimitado por otra de rango legal». Distinto es el supuesto en que la norma reglamentaria posconstitucional se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material. En tal caso, la disposición de desarrollo reglamentario no infringe la prohibición antes señalada de alterar el sistema sancionatorio administrativo sin cobertura legal apropiada.
Atendiendo a esta doctrina, en la sentencia apelada se plantea correctamente la cuestión, al señalar que a partir de la licitud preconstitucional del artículo 4-1-a) del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero , y del artículo 10 del Real Decreto 444/77 , el problema respecto a la conducta descrita en el acto administrativo que constituye el objeto de este proceso es el de determinar si la misma ya aparecía tipificada y sancionada en dicha normativa, de modo que el Reglamento de 24 de julio de 1981 se limitara a reiterarla con relación a las máquinas recreativas y de azar o si, por el contrario, éste contiene alguna innovación que sea la determinante de que sólo a partir de su entrada en vigor pudiera afirmarse que aparecía descrita en una norma sancionadora.
Conforme a este método, la sentencia de la Audiencia Nacional llega a la primera de las conclusiones citadas, por entender que existe una identidad tipificadora entre el contenido artículo 10-b) del Decreto 444/77, de 11 de marzo , y el 21-1-4 del Reglamento de 24 de junio de 1981, en cuanto tanto el unocomo el otro vienen en definitiva a configurar como infracción el uso de máquina u otro material no autorizado.
Hemos dicho en sentencia de 16 de enero de 1989 que un examen de los preceptos implicados nos lleva a una conclusión diferente a la asumida en la sentencia de primera instancia. Recientemente, en sentencia de 31 de octubre de 1988, esta misma Sala indicó que mientras que el tipo descrito en el artículo 21 se refiere a la explotación de las máquinas sin permiso, lo que prohibe el del artículo 10-1-b) es la práctica por los propios juzgadores de juegos en material o elementos no homologados por la Comisión Nacional de Juegos.
No obstante, sin necesidad de restringir hasta ese extremo el sentido del citado artículo 10-1-b) y admitiendo la posibilidad de que alcance a los titulares de la explotación de las máquinas, de todas formas se llegaría a la misma conclusión de que la conducta sancionada en el artículo 21-1-4) del Reglamento de 1981 no es susceptible de integrarse en la del citado artículo 10-b) del Decreto 444/77 , ya que este último lo que sanciona es el hecho de que el material que se utilice para jugar no se ajuste a los modelos homologados por la Comisión Nacional del Juego, siendo, por tanto, una infracción de un contenido sustantivo, porque para poder entender que se hubiera cometido sería necesario haber constatado la realidad de dicha inadecuación entre las máquinas de que se trate y los modelos aceptados por la Comisión. Por el contrario, el tipo del artículo 21-1-4 castiga el mero hecho de carecer del correspondiente permiso o, en versión de la Orden de 16 de septiembre de 1983 , de la llamada guía de circulación de manera que con arreglo a este precepto basta la simple falta formal del documento para poder sancionar, aunque realmente la máquina sea conforme a alguno de los modelos homologados. Es decir, que se trata de una infracción distinta a la descrita por el legislador preconstitucional, que al haber sido introducida por un Reglamento posterior a la Constitución sin la oportuna cobertura de norma con rango de Ley infringe la reserva proclamada por el artículo 25-1 de aquélla.
Habiéndose seguido el recurso por el cauce de la Ley 62/78 , procede imponer las costas de primera instancia a la Administración demandada, conforme a lo establecido en el artículo 10-3 de aquélla, sin hacer especial pronunciamiento respecto a los del recurso de apelación.
Que estimamos el recurso de apelación interpuesto por don Eusebio contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 3 de junio de 1987 , dictada en el recurso 18.110, que revocamos, y anulamos la resolución del Ministerio del Interior de 9 de octubre de 1987, que impuso a la recurrente una multa de ochocientas mil pesetas, con expresa imposición de las costas causadas en primera instancia a la Administración demandada.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Juan Ventura Fuentes Lojo.- José M. Sánchez Andrade y Sal.- Pedro A. Mateos García.- Enrique Cáncer Lalanne.- Ramón Trillo Torres. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Ramón Trillo Torres, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico. Julio Vázquez Guzmán.- Rubricado.
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