STS, 16 de Diciembre de 1988

La Comisión Provincial de Urbanismo de Lérida acordó en 23 de noviembre de 1983 aprobar definitivamente el Plan Parcial Sector n.° 13 de Ciudad Jardín de la carretera de Huesca- Lérida. Interpuesto recurso de reposición por don Vicente y otros, fue desestimado por resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 4 de abril de 1984. El Ayuntamiento Pleno de Lérida acordó en 30 de noviembre de 1984 definitivamente el proyecto de urbanización del polígono del Plan Parcial de la Ciudad Jardín.

Don Vicente y otros interpusieron contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Barcelona (N.° 531/84), en el que formalizaron su demanda con la súplica de que se dictara sentencia por la que se anulasen, revocasen y dejasen sin efecto las resoluciones impugnadas «declarando en su lugar que el Ayuntamiento de Lleida tiene obligación de revisar su programa de actuación al terminar cada período cuatrienal y redactar un Plan Parcial que comprenda el terreno del Sector 13 que siga calificado como urbanizable programado y que sea susceptible de ser urbanizado en un Plan de Etapas cuya duración máxima no exceda de cuatro años». Dado el traslado al Letrado del Estado y a la representación del Ayuntamiento de Lérida, contestaron la demanda suplicando la desestimación del Ayuntamiento de Lérida, contestaron la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Vicente y otros contra resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña, de 4 de abril de 1984, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra acuerdo adoptado por la Comisión Provincial de Urbanismo de Lleida (actuando por delegación del titular del Departamento) de 23 de noviembre de 1983, que aprobaba definitivamente el Plan Parcial del Sector n.° 13, Ciudad Jardín de la Carretera de Huesca, Lleida, cuyos actos anulamos por no ser ajustados a Derecho».

El anterior Fallo se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: «Primero. El objeto de la litis se concreta en la impugnación de la aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector n.° 13, Ciudad Jardín de la Carretera de Huesca de Lérida, ampliada al Proyecto de Urbanización n.° 6 del referido planeamiento, pretendiéndose por la parte actora la anulación del Plan y Proyecto y que la sentencia declare que el Ayuntamiento de Lérida tiene la obligación de revisar su programa de actuación al terminar cada período cuatrienal y redactar un Plan Parcial que comprenda el terreno del Sector n.° 13, de modo que siga calificado como urbanizable programado y que sea susceptible de ser urbanizado en un Plan de Etapas cuya duración máxima no exceda de cuatro años. Los motivos en que apoya su pretensión, son resumidamente, los siguientes: a) Nulidad de actuaciones en la tramitación del Plan Parcial por defectuosa información pública, al haber prescindido de la publicación en el Boletín Oficial del Estado, b) Contradicción con el Plan General de Ordenación Urbana de Lleida, en el Plan de Etapas. El Plan General de Ordenación Urbana fue definitivamente aprobado, con un Programa para su desarrollo en dos etapas de cuatro años, según lo dispuesto en los artículo 12.1.C de la Ley del Suelo y 19.1 .c del Reglamento de Planeamiento . El sector n.° 13 del suelo urbanizable programado debía ser desarrollado, según dicho Programa, durante el primer cuatrienio, a través de un Plan Parcial, ejecutable en dicho período. Sin embargo el Plan Parcial del Sector n.º 13, definitivamente aprobado fija su ejecución en veinticuatro años, con tres etapas de ocho años cada una, con infracción del artículo 16 de las Normas Urbanísticas , que establece un plazo máximo de 4 años. Se alega además que un Plan Parcial de tan larga duración puede llevar a la confiscación de las fincas afectadas, que condena el art. 31.1 de la Constitución , al quedar sujetas desde su aprobación al Impuesto Municipal de Solares, e) El Plan Parcial del Sector n.º 13, divide, sin la menor justificación, el suelo urbanizable en 16 polígonos, cuyas dimensiones no permiten distribuir equitativamente los beneficios y cargas que derivan de la urbanización, en contra de lo previsto en el articulo 117, de la Ley del Suelo , pues tanto en su aprovechamiento como en el número de viviendas asignada a cada uno, existen diferencias en más o en menos superiores al 15 por ciento del citado aprovechamiento del Sector, d) El Plan Parcial impugnado reserva 61.566 m2 de suelo de cesión obligatoria para espacios verdes, jardines y dotaciones deportivas, sin diferenciar cada uno de estos usos, como exige el artículo 49.1 del Reglamento de Planeamiento , e) El Plan Parcial carece de un verdadero Estudio Económico-Financiero en contra de lo dispuesto en el artículo 57.6 del Reglamento de Planeamiento , precisando que no ha sido evaluado el coste de urbanización de cada polígono ni efectuado una evaluación económica de las obras y servicios, según exige el art. 55 del Reglamento de Planeamiento , señalando las diferencias que pudieran existir en función del momento en que hayan de implantarse unos y ejecutarse los otros, según lo previsto en el Plan de Etapas. Puntualiza la actora en este aspecto que, aparte de no evaluar las plantaciones ni el coste del servicio de recogida de basuras, tampoco actualizan los costes de obras y servicios, pues al tener que implantarlos en un Plan de Etapas de veinticuatro años de duración, resulta imposible señalar las diferencias que se podrán producir en tan dilatado período de tiempo. La Generalitat de Cataluña, se opone a la demanda, haciendo constar: a) Que la modificación del Plan de Etapas se introduce después de la información pública y como resultado de ésta para hacer más viable la ejecución del Plan Parcial, b) Respecto a la infracción del art. 117 de la Ley, que el Plan Parcial no contiene ninguna interpretación que facilite la especulación del suelo o una situación de privilegio, c) En cuanto al sistema de espacios libres, basta determinar que su uso sea de dominio público y que en un 35 por ciento de la superficie del parque sea posible el uso recreativo, consistente en la instalación de campos de deporte, d) Finalmente respeto al Estudio económico-financiero se afirma haber cumplido el art. 57 del Reglamento de Planeamiento. Personado el Ayuntamiento de Lérida, a través de su representación se opone a la demanda en base a los siguientes motivos: a) La falta de publicación en el Boletín Oficial del Estado lo máximo que podría generarsería un supuesto de anulabilidad tal como señala el artículo 48, de la Ley de Procedimiento Administrativo , si tal falta de publicidad diese lugar a indefensión de personas que la alegan, lo que no ocurre en el caso de autos, b) Se opone a las alegaciones de la actora respecto a la ejecución del Plan en un período de 4 años, expresando que el Ayuntamiento consciente de la disfuncionalidad de la limitación temporal alegada por la actora, procedió a la revisión del Programa de Actualización, que definitivamente fue aprobada en 1985, según la cual, «la ejecución de los Planes Parciales que se redacten en desarrollo del Plan General serán ejecutados a medida que los intereses públicos urbanísticos lo aconsejen, sin sujetarlos obviamente, a limitación temporal alguna y con ello, y en definitiva, se ha adoptado la postura de mantener el desarrollo del planeamiento con un carácter abierto e indefinido temporalmente, al objeto de poderlo adaptar a las contingencias coyunturales y al interés general», c) Que no es aceptable el argumento de la actora al intentar definir el aprovechamiento por el número de viviendas concretas que en cada polígono debe edificarse. Los ajustes entre polígonos se efectuarán conforme al artículo 37.1. del Reglamento de Gestión Urbanística , d) Que el sistema de espacios libres se prevé no por una representación gráfica, sino por normas que permiten preverse instalaciones deportivas siempre que su superficie no alcance el 35 por ciento de la superficie del parque y jardín urbano, e) Que la financiación del Plan dado su bajo coste queda asegurada por ser perfectamente asumible. Solicita se declare -por todo ello- ajustada a derecho la aprobación del referido Plan. Segundo. Congruentemente con los pedimentos de la actora y oposición de la parte demandada, la primera cuestión que se suscita, tiene carácter formal, y se refiere a la nulidad de actuaciones alegada, por defecto de publicación del Plan Parcial en el Boletín Oficial del Estado. La infracción, que la recurrente formula, de los artículos 128.2 y 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , carece de fundamento y aplicación con relación al procedimiento seguido en la aprobación del Plan Parcial impugnado, si se tiene en cuenta que el artículo 4, párrafo 5 del Real Decreto Ley 3/1980 , de 14 de marzo, sobre creación de suelo y agilización de la Gestión Urbanística, en vigor, suprimió la exigencia de publicación en el Boletín Oficial del Estado en la tramitación de los Planes Parciales, razón por la cual huelga cualquier otro análisis del tema suscitado. Tercero. La cuestión por tanto básica, en esta litis se centra entonces en la contradicción que la actora señala entre el Plan General de Ordenación Urbana y las Normas urbanísticas en que se fundamenta el Plan Parcial, (página 20 del Plan Parcial, documento n ) en cuanto se refiere a sus previsiones de ejecución en tres etapas de ocho años cada una con infracción de lo dispuesto en el artículo 16 de las Normas Urbanísticas, y de los artículos 12.1 .c de la Ley del Suelo y 19.1.C del Reglamento de Planeamiento . En este punto debe anotarse que efectivamente, tal como indica la Administración municipal personada, el artículo 16 de las Disposiciones Generales del Plan General , «se determinarán en función de las características del planeamiento y se adecuarán a las previsiones del Plan General. Los términos temporales en la ejecución del Plan Parcial, pero esta flexibilidad debe operar en el marco jurídico de las normas urbanísticas. El Plan Parcial, el General y el Ordenamiento Urbanístico constituyen un sistema de normas gradual, coordinado y jerarquizado, que no puede ser desconocido ni infringido, cuyo vértice superior se encuentra en las normas de rango legal, desarrolladas por los Reglamentos y en última instancia por el planeamiento general y parcial. Y en el punto concreto a que nos referimos es claro que la Ley 19/1975, de 2 de mayo de reforma de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana, prescribe en el art. 12.1.C. la programación en dos etapas de cuatro años del desarrollo del Plan en orden a coordinar las actuaciones e inversiones públicas y privadas precepto que tiene su posterior plasmación en el artículo 19.1.C. del Reglamento de Planeamiento . La formulación de un Plan de Etapas en veinticuatro años para el Parcial impugnado, vulnera abiertamente tales prescripciones, a las que debe someterse y ajustarse el Plan General de Lleida y por tanto el Plan Parcial que incurre en vicio de nulidad por razones de jerarquía normativa urbanística, que están en lógica relación con la ejecución del planeamiento en dos etapas cuatrienales. Así el artículo 30 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico exige que el Plan General determine para el suelo urbanizable programado el aprovechamiento medio de la superficie total de cada uno de los sectores, si fuesen varios, del suelo necesario en cada cuatrienio, precisando el artículo 31 que el aprovechamiento del suelo urbanizable programado en cada cuatrienio lo constituye la suma de los aprovechamientos de todos los sectores en que esté dividido este suelo, previsiones todas ellas encaminadas a una justa distribución del aprovechamiento urbanístico entre todos los sectores que integran el suelo urbanizable programado (compensación intersectorial a que se refiere el artículo 84.2.b. de la Ley del Suelo y el artículo 46.3.b. del Reglamento de Gestión Urbanística ). Principio éste compensatorio que tiene además aplicación al ámbito interno del sector al posibilitar los artículos 36 y 37 del Reglamento de Gestión Urbanística, en relación con el 117, 2b de la Ley del Suelo , que la suma de los aprovechamientos de todos los propietarios del suelo comprendido en cada polígono dividida por la superficie de éste coincida con el aprovechamiento medio del sector. A cuyo efecto, el artículo 36 exige que no se podrán delimitar polígonos dentro de un mismo sector con diferencias de aprovechamiento del sector, superiores al 15 por 100; y el artículo 37 prevé las debidas compensaciones por las diferencias que resulten. Y si todo este esquema de distribución de cargas y beneficios parte de un periodo determinado -el cuatrienio - con relación al cual se calcula el aprovechamiento medio del suelo urbanizable programado, no es ajustado a derecho, prever la ejecución de los distintos polígonos interesados en el sector del Plan Parcial más allá de este período temporal; lo cual conduciría, si la ejecución se distanciase temporalmente entre sectores y entre polígonos dentro de un mismo Plan, a tan largo plazo, a la ineficacia de lascompensaciones necesarias e incluso como señala la parte recurrente, al pago de cargas impositivas, derivadas de la calificación urbanística de suelo urbanizable programado; vulnerándose de este modo, el principio de justa distribución de cargas y beneficios entre los afectados por la ordenación urbanística. Por otra parte la vigencia indefinida de los planes de ordenación, a que se refiere el articulo 154 del Reglamento de Planeamiento , en tanto no sean modificados o revisados, no impide o menoscaba el deber que la Administración tiene de ajustarse al programa del Plan General y a los Planes de Etapas Parciales; debe éste que puede generar obligaciones indemnizatorias en favor de los ciudadanos, pues los planes han de ser ejecutados precisamente dentro del espacio temporal previsto para ello. Tercero. Estrechamente vinculada al Plan de Etapas, se encuentra la Evaluación Económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización del Plan Parcial ( artículo 45.1.h del Reglamento de Planeamiento ). Dicha evaluación cubre un tiempo determinado que se corresponde con el que fija el Plan de Etapas que se ocupa igualmente de planificar temporalmente las obras de urbanización ( articulo 45.1.i del Reglamento de Planeamiento ). La nulidad del Plan de Etapas y la necesidad de adaptar la ejecución de las obras de urbanización a un periodo cuatrienal, determina igualmente la nulidad de la evaluación económica efectuada que lo fue para un espacio temporal de 24 años. Cuarto. La anulación del Plan de Etapas por infracción de las normas urbanísticas, y la necesidad de su adecuación a las mismas, según ha quedado expuesto en los fundamentos anteriores, invalidan el Plan en su totalidad y faculta a la Administración para reconsiderar la ordenación impugnada, a cuyas consecuencias ha de quedar la parte actora, en relación con las restantes peticiones formuladas en la demanda. Y ello sin necesidad de entrar a considerar otros motivos, dado el carácter general de esta determinación del Plan Parcial. No obstante en este punto, al haber sido alegado por las partes es preciso considerar: a) La delimitación poligonal, debe ajustarse a lo previsto en el artículo 117,b de la Ley del Suelo y a los artículos 36 y 37 del Reglamento de Gestión Urbanística . En la delimitación de los polígonos en suelo urbanizable programado habrá de justificarse para cada uno de ellos el cumplimiento del artículo 117,2 de la Ley del Suelo (artículo 36,2 del Reglamento de Planeamiento ). Sin embargo, tal requisito no resulta suficientemente justificado en el Plan Parcial, conforme se indica en el dictamen del Arquitecto señor David (página 8), aportado como prueba pericial, b) El sistema de espacios libres de dominio público debe establecerse con la precisión suficiente, que permita, tal como indica el artículo 10 del anexo del Reglamento de Planeamiento , no sólo la dotación de 18 metros cuadrados por vivienda, sino además dentro de esta dotación genérica, la específica que corresponda, en razón a las unidades de viviendas, para jardines y áreas de juegos y recreo de niños. Especificación que resulta necesaria si se advierte que el artículo 4 del referido anexo precisa las condiciones mínimas que deben reunir las superficies destinadas a tales reservas. El Plan, al omitir tal previsión, como reconoce la parte demandada y se hace constar en el dictamen pericial probatorio (página 9) contraviene pues los referidos preceptos. Quinto. Ampliado el recurso a la impugnación del Proyecto de Urbanización previsto para la ejecución del Plan Parcial, resulta obvio, dada la interdependencia entre proyecto de urbanización y Plan de Ordenación, que la anulación del Plan Parcial del sector en que se prevé la ejecución del planeamiento provoca también la anulación del proyecto de urbanización, que resultaría inoperante, al carecer de las previsiones del planeamiento. Sexto. Pretende también la parte actora que la sentencia declare que el Ayuntamiento de Lleida tiene la obligación de revisar su programa de actuación al terminar cada período cuatrienal y redactar un Plan Parcial que comprenda el terreno del Sector 13, que siga calificado como urbanizable programado y que sea susceptible de ser urbanizado en un Plan de Etapas, cuya duración máxima no exceda de cuatro años. Tal declaración afectaría al contenido y alcance del Plan General de Lérida, cuya impugnación no es objeto del presente recurso, que se ciñe única y exclusivamente a los acuerdos adoptados sobre aprobación del Plan Parcial del Sector 13, Ciudad Jardín y al Proyecto de Urbanización correspondiente; por lo que procede rechazar la petición formulada, en este punto. Séptimo. No existe temeridad ni mala fe que justifique una especial declaración en costas».

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 2 de diciembre de 1988.

Visto, siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Manuel Gordillo García.

Vistos los artículos 1 al 4, 14, 28, 58, 81 al 83, 94 al 100 y 131 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; 12-1 -c), 13-2 y 117 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976; 19-1-c), 30, 31, 41-3, 45-1-h) y 55-2 del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978 y 4 y 10 del Anexo al citado Reglamento; 30 y 37 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978.

Fundamentos de DerechoSe aceptan los de la sentencia apelada.

En los escritos de alegaciones formulados por la Generalidad de Cataluña y por el Ayuntamiento de Lérida, en los recursos de apelación interpuestos por las mencionadas partes, se reiteran las deducidas ante el Tribunal «a quo» y que son ya justamente rechazadas en los detallados Fundamentos de Derecho de la Sentencia recurrida -aceptados en su integridad por esta Sala- en los que se efectúa una adecuada apreciación de los hechos debatidos y se aplican rectamente los preceptos atinentes al caso del pleito. Debiendo significarse, al decidir el presente recurso de apelación, que - -como ya se proclama en la Sentencia apelada- la fijación en el Plan Parcial del Sector n.° 13, Ciudad Jardín en la carretera de Huesca a Lérida, de un plazo de ejecución de veinticuatro años, con tres etapas de ocho años cada una, infringe de todo manifiesto lo dispuesto en el artículo 12-1-c) del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 y en el 19-1 -c) del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978 , conforme a los cuales el desarrollo del Plan General Municipal de Ordenación de Lérida había de programarse en dos etapas de cuatro años, cuyo plazo se reafirma, al referirse al aprovechamiento medio en el suelo urbanizable programado, en los artículos 30 y 31 del aludido Reglamento ; sin que, en consecuencia, se efectúe tampoco el Plan Parcial la evaluación económica de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización, exigido en el artículo 45-1 -h) del Reglamento de Planeamiento , en el periodo establecido (sino en el espacio temporal de veinticuatro años que indebidamente ha sido fijado); no ajustándose la delimitación de Polígonos a lo previsto en el artículo 117 de la Ley del Suelo y 36 y 37 del Reglamento de Gestión Urbanística, ni estableciéndose el sistema de espacios libres de dominio y uso público con la suficiente precisión, que permita dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 4 y 10 del Anexo al Reglamento de Planeamiento ; derivando de la anulación del Plan Parcial del Sector n.° 13 -por los motivos que se detallan y que se razonan con amplitud y acierto en la Sentencia apelada la necesaria anulación del Proyecto de Urbanización del Polígono n.° 6 aprobado para la ejecución del mismo y que también es impugnado.

Por cuanto se expone, y al no desvirtuar los anteriores razonamientos y los recogidos en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada las alegaciones deducidas en los recursos de apelación interpuestos por la Generalidad de Cataluña y por el Ayuntamiento de Lérida, procede desestimar los mismos y confirmar en todas sus partes la Sentencia recurrida; sin que, sea de apreciar temeridad o mala fe para imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.

Que desestimando los recursos de apelación interpuestos por la Generalidad de Cataluña y por el Ayuntamiento de Lérida contra la Sentencia dictada el 6 de noviembre de 1987 por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, sobre aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector n.° 13, Ciudad Jardín de la carretera de Huesca a Lérida, y del Proyecto de Urbanización del Polígono n.º 6 del citado Plan Parcial, debemos confirmar y confirmamos la Sentencia apelada, sin hacer imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-- Paulino Martín. Francisco González.- Manuel Gordillo García.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Manuel Gordillo García, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera. Rubricado.