STS, 6 de Julio de 1988
| Ponente | JOSE IGNACIO JIMENEZ HERNANDEZ |
| ECLI | ES:TS:1988:5230 |
| Fecha de Resolución | 6 de Julio de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 953.- Sentencia de 6 de julio de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don José Ignacio Jiménez Hernández.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Licencias Municipales. Silencio administrativo positivo: Se produce mientras no se
notifique dentro del plazo la resolución denegatoria.
NORMAS APLICADAS: Artículo 9.7.°.a) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 .
DOCTRINA: De conformidad con el artículo 9.7.°.a) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales no es válida la actuación administrativa tardíamente comunicada, aunque
ella fuera tomada dentro de plazo legal, pues su texto resulta claro y terminante al respecto, al
manifestar que, dentro del plazo mensual que él establece para resolución, la Comisión Provincial
de Urbanismo -o la autoridad que legalmente haya asumido sus funciones- debe notificar tal
resolución, y que si tal notificación no se hace, se produce automáticamente el acto tácito, positivo
en este caso, con todas las consecuencias de ello derivadas, entre las que se halla la pérdida de
validez e ineficacia de cualquier actuación administrativa, aunque sea temporánea, no comunicada
al administrado dentro del citado plazo legal, pues a estos efectos se le considera como
inexistente.
En la villa de Madrid, a seis de julio de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla con fecha dieciséis de noviembre de 1984 , en pleito sobre denegación de licencia de reforma de proyecto siendo parte apelada don Jon .
Antecedentes de hecho
La Consejería de Política Territorial e Infraestructura, Dirección General de Urbanismo, de la Junta de Andalucía, por Acuerdos de veintidós de febrero de 1980, ratificado por otro de veintiuno de mayo del mismo año, éste dictado en virtud de recurso de reposición, interpuesto por la parte actora, y por los que se le denegaba la licencia de reforma en proyecto objeto de licencia municipal, en Cuesta de Gomerez, 34 y Cuesta de las Infantas, de la ciudad de Granada.
Contra los anteriores Acuerdos por don Jon se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Sevilla formalizando la demanda con el suplico de que se declare la nulidad de las Resoluciones que se recurren, contestando la demanda la Junta de Andalucía que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia con fecha dieciséis de noviembre de 1984, cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Miguel Conradi Rodríguez en nombre y representación de don Jon contra acuerdos del Excmo. Sr. Consejero de Política Territorial e Infraestructura de la Junta de Andalucía de 22 de febrero y 30 de mayo de 1980, éste resolviendo en reposición, dictado por avocación de competencias de la Comisión Provincial de Urbanismo de Granada, los que debemos anular y anulamos por no ser conformes con el ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, debemos declarar y declaramos que el actor ha obtenido licencia por silencio administrativo para el proyecto presentado al Excmo. Ayuntamiento de Granada en 21 de noviembre de 1979. Sin costas.»
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte del Abogado del Estado que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día veintiocho de abril de 1987, para su votación y fallo, en cuya fecha la Sala haciendo uso de las atribuciones que le confiere el art. 75 de la Ley Jurisdiccional, acordó la práctica de distintas pruebas, que una vez practicadas y unidas a los autos, dispuso pasaran las actuaciones al Excmo. Sr. Magistrado Ponente, para que dicte la correspondiente Resolución.
Visto: Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José Ignacio Jiménez Hernández, Magistrado de esta Sala.
Vistos: La Ley de Régimen Local, texto articulado refundido, aprobado por Decreto de veinticuatro de junio de 1955 ; el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de diecisiete de los mismos mes y año; la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido, aprobado por Real Decreto de nueve de abril de 1976 ; el Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto de veintitrés de julio de 1978; el Real Decreto de trece de febrero de 1979, sobre transferencia de competencias a la Junta de Andalucía en determinadas materias, entre ellas la de Urbanismo ; el Real Decreto de veinte de febrero de 1979, por el que se determina a efectos urbanísticos y de uso del suelo el recinto y zona de protección de los Palacios de la Alhambra y del Generalife de Granada; el Real Decreto de veinticuatro de abril de 1985, sobre estructura Orgánica del Ministerio de Cultura , suprimiendo el Patronato de la Alhambra y del Generalife, en los términos del Real Decreto n.° 864 de 1984, de fecha veintinueve de febrero; la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía de veintiocho de diciembre de 1985 ; la Ley de Procedimiento Administrativo de diecisiete de julio de 1958 , con las modificaciones introducidas por Ley de dos de diciembre de 1963; la Ley reguladora de la Jurisdicción y de los procesos contencioso-administrativos de veintisiete de diciembre de 1956, con las modificaciones introducidas por Ley de diecisiete de marzo de 1973 y mediante Real Decreto-ley de cuatro de enero de 1977 , así como por la Ley Orgánica del Poder Judicial de uno de julio de 1985 ; y cuantas disposiciones son de aplicación al caso controvertido.
Fundamentos de Derecho
La representación procesal de la Junta de Andalucía impugna la sentencia de la Sala Territorial de Sevilla de dieciséis de noviembre de 1984, que estimó el recurso jurisdiccional interpuesto por los señores Jon contra sendos acuerdos del Consejero de Política Territorial e Infraestructura de la citada Junta de veintidós de febrero y treinta de mayo de 1980. anulando éstos y declarando que el citado recurrente ha obtenido la licencia por silencio administrativo para el proyecto presentado al Excmo. Ayuntamiento de Granada de veintiuno de noviembre de 1979, basándose en que el acuerdo denegatorio de la licencia se tomó dentro del mes de la petición actuada, siquiera fuera notificado algunos días más tarde y por estimar otorgada la licencia faltando el informe del Patronato de la Alhambra e infringiendo normas urbanísticas relacionadas con el número de plantas, así como con falta de consideración de la norma 2.3.4.b) e inobservancia de la norma 2.3.8, sobre condiciones estéticas.
El primero de los problemas planteados guarda relación con los aspectos formales del expediente suscitado en veintiuno de noviembre de 1979 por el recurrente en instancia, materia que se reitera en esta apelación en los mismos términos en que fue suscitada ante la Sala Territorial, sin hacer crítica alguna de los argumentos o alegaciones efectuadas por ésta en la sentencia que se impugna; aunque este anómalo proceder, desconocedor de la verdadera función de la apelación, podría justificar una resolución desestimatoria respecto de este motivo de impugnación, pertinente es volver sobre la cuestión suscitada, que no es otra que la determinación de la validez de una resolución o acto administrativo que,aunque temporáneo por la data que se le atribuye, resulta tardío en cuanto a su comunicación al administrado que ha conminado ya formalmente a la Administración para que resuelva dentro del plazo legal establecido, apercibiéndole que si no lo hace y se le comunica dentro del mencionado plazo la resolución adoptada, el silencio guardado producirá los efectos legales pertinentes que, en el caso y, con arreglo al apartado a), del párrafo 7.°, del art. 9.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , no son otros que considerar otorgada la licencia por silencio administrativo; no es válida la actuación administrativa tardíamente comunicada, aunque ella fuera tomada dentro de plazo legal, pues el texto resulta claro y terminante al respecto, al manifestar que, dentro del plazo mensual que él establece para resolución, la Comisión Provincial de Urbanismo o la autoridad que legalmente haya asumido sus funciones, cual en el caso acontece con la Consejería Política Territorial e Infraestructura de la Junta de Andalucía, debe notificar tal resolución y que si tal notificación no se hace, se produce automáticamente el acto tácito, positivo en este caso, con todas las consecuencias de ello derivadas, entre las que se halla la pérdida de validez o ineficacia de cualquier actuación administrativa, aunque sea temporánea, no comunicada al administrado dentro del citado plazo legal, pues a estos efectos se le considera como inexistente; y, en definitiva, ello es lo sucedido en el caso de autos, puesto que la misma Administración recurrente en apelación reconoce en su escrito de alegaciones la extemporaneidad de la notificación al señor Jon del acuerdo de veintidós de febrero de 1980, con lo que es indudable se dieron todos los requisitos formales o externos y cronológicos para producirse el silencio administrativo positivo, en definitiva, reconocido como existente en la sentencia de instancia, lo que determina sea pertinente desestimar la impugnación de la citada sentencia, al menos en cuanto a este motivo y, por ende, sostener la validez de la licencia así obtenida, si razones de otra naturaleza no se oponen a ello.
Hasta la reforma de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana que se plasmó en el texto refundido aprobado por el Real Decreto de nueve de abril de 1976 , una de las cuestiones más discutidas en materia de silencio administrativo positivo fue la relativa a la operatividad automática de éste, tal y como ha quedado plasmada en la alegación precedente, con independencia de la legalidad o ilegalidad de los resultados que tal actuación tácita produjera; frente a ella se alzaron dos soluciones antagónicas, reconocedora la primera de la posibilidad de la obtención de tal licencia en todo caso, cuando, cual sucede en el caso de autos, se dieron todos los requisitos formales, de tal forma que el resultado obtenido sólo legalmente puede ser corregido a través de una resolución revocatoria expresa que, en todo caso, comportaba, la obligada indemnización de daños y perjuicios ( artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ) cuando tal resultado constituyere infracción de la normativa aplicable, y determinante la segunda de la imposibilidad de obtener la licencia por esa vía tácita, si el resultado tenía las características de ilegalidad dichas, pues, en función del principio de legalidad, sólo es posible obtener por silencio administrativo, lo que legalmente era otorgable por la vía expresa; tras bastantes vacilaciones y dudas prevaleció jurisprudencialmente esta doctrina y ella aparece recogida como precepto legal en el inciso final del párrafo tercero del artículo 178 del mencionado texto refundido de la Ley de Régimen del Suelo , circunstancia que lleva a la Sala Territorial a, tras constatar, cual se ha visto y notificado, la existencia de los requisitos formales o externos del silencio administrativo positivo, verificar si, en el caso, se dan también las circunstancias de legalidad material que el citado precepto exige.
Para resolver adecuadamente sobre la cuestión es pertinente partir de la existencia de una licencia previa otorgada el diecisiete de febrero de 1979, la cual autorizaba un edificio que, por no haberse podido medir adecuadamente, según asevera el recurrente en instancia, no se adapta o acomoda al solar cuestionado, lo que originó que, para la legalización de lo construido (un setenta y cinco de la obra, al menos, según la certificación de veintidós de junio de 1984), se solicitare una modificación de la licencia de veintiuno de noviembre de 1979, siendo éste la que se dice obtenida por silencio administrativo; es decir, propiamente, no se discute la licencia inicial, sino la rectificación de ésta y ello es trascendente, por cuanto entre tal concesión de licencia en diecisiete de febrero de 1977 y la petición de adaptación actuada en veintiuno de noviembre de 1979, se ha dado una mutación legal importante, cual es la promulgación del Real Decreto de veinte de febrero de 1979 , que añade al problema planteado por una edificación a erigir en una ciudad de las características de Granada, con todos sus planteamientos históricos, artísticos y urbanísticos, lo específicamente derivados de la ubicación del solar cuestionado en el paraje afectado por el mencionado Real Decreto, lo que implica que, para la debida conservación del conjunto monumental de la Alhambra y el Generalife la licencia sobre la que es necesario decidir, deba alcanzar el informe favorable del Patronato de la Alhambra y del Generalife, ya que sin él, por el carácter vinculante o decisorio que le confiere el mencionado Real Decreto, no es factible considerar obtenida la licencia cuestionada por silencio administrativo positivo; es decir, en cierto modo, el problema se puede trasladar al cómputo de los plazos pertinentes, contados a partir de la solicitud, pero dada la falta de petición del informe pertinente, que resulta evidente de los apartados a este rollo de apelación, resultaba más adecuado, por razones de economía procesal y para decidir definitivamente sobre el problema planteado, solicitar ya la opinión del citado organismo al respecto y es claro y terminante, según se puede leer en el emitido por el citado Organismocon fecha diecinueve de abril del año en curso, que tal informe es desfavorable; por ello, con independencia de las demás circunstancias concurrentes en el caso sobre el resto de las condiciones urbanísticas del solar, es clara la improcedencia de la modificación de licencia instada el veintiuno de noviembre de 1979, lo que supone que, pese a darse en el caso todos los requisitos formales o externos necesarios para la obtención de una licencia por silencio administrativo positivo, ésta no puede considerarse alcanzada, lo cual implica la pertinencia de revocar la sentencia de instancia, a fin de desestimar el recurso jurisdiccional interpuesto por el señor Jon , con todas las consecuencias a ello inherentes, entre las que se halla la declaración de conformidad jurídica de los actos objeto de impugnación, en lo que tienen de decisión denegatoria de la licencia, siquiera lo sea por motivos distintos de los en ellos considerados y teniendo en cuenta que ellos, por sus especiales características de objetividad absoluta, si que son actuables en cualquier momento, aun extemporáneamente, para dejar plenamente clarificada la cuestión en vía administrativa y, en la inteligencia de que cuanto se decide no afecta, tanto a la existencia de la licencia de diecisiete de febrero de 1977, cuanto a la falta de adecuación de la obra realizada a la mencionada licencia, por cuanto ello no son cuestiones planteadas en este litigio.
No se hace especial declaración de condena respecto de las costas causadas en ambas instancias.
Que estimando como estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sala Territorial de Sevilla de dieciséis de noviembre de 1984 , debemos revocar y revocamos la citada sentencia para, desestimando como desestimamos el recurso jurisdiccional interpuesto por el señor Jon contra los actos reseñados en la primera alegación de esta sentencia, absolver como absolvemos a la mencionada Junta de todas las pretensiones ante ella actuadas, declarando la conformidad jurídica de la parte decisoria denegatoria de tales actos. No se hace especial declaración de condena respecto de las costas causadas en ambas instancias. Y, a su tiempo, con certificación do esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. José Ignacio Jiménez Hernández.- Antonio Bruguera Manté.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, siendo Ponente el Excmo. Sr. don José Ignacio Jiménez Hernández. Magistrado de esta Sala, de lo que como Secretario, certifico.
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STSJ Comunidad Valenciana , 27 de Febrero de 1998
...no tiene más fuerza que la que con arreglo a la sana critica pueda atribuirsele pero sin gozar de ninguna presunción asi el Tribunal Supremo en sentencias de 6-7-88; 10-3-81 o 25-5-90 la califica de mera prueba testifical. Añadiendo la recurrente para fundamentar el escrito de la pretensión......