STS, 23 de Septiembre de 2009

PRIMERO.- La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice: " FALLO.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo numero 219/01-B, interpuesto por el Procurador Don Isaac Jiménez Navarro, en nombre y representación de D. Alexander contra la Orden referida en el encabezamiento de esta sentencia, sin que se haga especial pronunciamiento sobre las costas procesales".

SEGUNDO.- Recibidas las actuaciones, la representación procesal de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras formular las correspondientes consideraciones fácticas y jurídicas, se terminaba suplicando a la Sala: "(...) contra la Sentencia que se cita en el encabezamiento, y, en su virtud, previos los trámites que correspondan, la case y anule, declarando asimismo la ilegalidad de la Orden autonómica aragonesa de 24 de noviembre de 2000, por ser ambas (SIC) disconformes con las normas básicas de Derecho estatal y con la jurisprudencia referenciada, de conformidad con lo previsto en el articulo 95.2 y 3 de la LJCA . En caso de considerar que la sentencia combatida en casación ha aplicado correctamente la disposición legal de cobertura (Disposición Adicional quinta de la Ley aragonesa de función pública, de 19 de Febrero de 1991 , en la redacción de la Ley 13/2000, de 27 de Diciembre ), se suplica que, previos los trámites legales, se plantee cuestión de inconstitucionalidad contra la misma".

TERCERO.- La representación procesal de la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN se opuso al recurso, mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala: dicte sentencia por la que declare la desestimación del recurso de casación interpuesto por D. Alexander contra la sentencia del TSJ de Aragón antes citada.

CUARTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 16 de septiembre de 2009 .QUINTO.- En este recurso contencioso-administrativo, durante su tramitación, se han seguido los trámites y cumplidos los plazos legalmente previstos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

PRIMERO.- Sobre la cuestión suscitada y entre las mismas partes, aun cuando impugnando actos y disposiciones distintas, existen ya distintos pronunciamientos de esta Sala, habiendo recaído en función de argumentos similares sentencia de fecha veintiuno de julio de 2007, en el recurso de casación 465/2006 , donde se reitera la doctrina de la sentencia de esta Sala recaída en el recurso contencioso-administrativo numero 5757/2005 , en los siguientes términos:

"PRIMERO. Al igual que se dice en esa otra sentencia , para la que ahora se pronuncia, es conveniente hacer una referencia a la evolución que ha seguido el Tribunal Constitucional sobre la principal cuestión controvertida en el proceso de instancia y en la actual casación, consistente en determinar qué exigencias han de ser observadas en una Relación de Puestos de Trabajo (RPT) para que pueda ser constitucionalmente válida, desde la perspectiva del artículo 23.2 de la Constitución (CE ), la exclusión dispuesta para el acceso a determinados puestos de trabajo de todo un colectivo de funcionarios, como puede ser el personal docente al que, según expresó en la demanda del proceso de instancia, pertenece el recurrente de la actual casación.

Al respecto son de diferenciar, dentro de la doctrina del TC, estas dos etapas o hitos jurisprudenciales:

· La primera etapa está representada por la STC 48/1998 , de 31 de marzo , cuya doctrina se puede sintetizar en lo siguiente:

1.- En el párrafo inicial del FJ 7 señala que, en cuanto al examen del artículo 23.2 CE por la controvertida exclusión de los docentes, dos son las cuestiones a las que debe darse respuesta: la pretendida falta de cobertura legal de tal restricción y la posible discriminación que en el plano sustantivo ello comporta.

2.- Declara luego que no es posible acoger una pretensión que se limita a impugnar el establecimiento, por normas e instrumentos infralegales, de determinados requisitos.

Y añade que ha de ser rechazada, toda vez que lo único que plantea es la improcedencia de que en la relación de puestos de trabajo se fijen ciertas condiciones en virtud de las cuales puedan seguirse determinadas exclusiones, sin que aporte razonamiento alguno que acredite por qué, en términos constitucionales, no sería lícita, por incumplimiento de la reserva de ley, la complitud de los requisitos a cargo de otros instrumentos o disposiciones generales.

La conclusión anterior se ve precedida con esta afirmación:

"(...) resulta constitucionalmente admisible que, al servicio de la organización administrativa, la Ley, que tampoco puede agotar la materia, recurra a un instrumento técnico como la relación de puestos de trabajo a través del cual se realice la ordenación de personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios, con precisión de los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo".

3.- Más adelante es analizada la cuestión de la discriminación, y se afirma que, a los efectos de enjuiciar el fundamento racional y objetivo de una diferenciación basada en criterios de mérito y capacidad, resulta claro que no es lo mismo que los requisitos se hayan determinado en términos positivos que por vía negativa.

Se dice también que cabe afirmar, en línea de principio, que la configuración de las condiciones de acceso por vía negativa requiere una mayor y más severa justificación objetiva para superar el juicio que el artículo 23.2 CE impone.

4.- Se señala igualmente que, por hipótesis, el legislador formal podría reservar determinados puestos a uno o varios cuerpos o establecer ciertas preferencias. Y que también sería pensable, en sentido contrario, que por necesidades atendibles, y con determinadas condiciones, se excluyera el acceso a un puesto a ciertos colectivos, como pudiera ser el caso de sanitarios, investigadores o docentes, con la finalidad de que estos profesionales no abandonaran el ámbito que les es propio, o bien, por ejemplo, en aras de una mayor racionalidad u objetividad en el desempeño por otros profesionales de la tarea de que se trate.

Se declara que, sin embargo, lo que tiene más difícil justificación y carece de base racional, a la luz del artículo 23.2 CE , es la exclusión "a limine" operada para la provisión del puesto frente a un docente ajeno al Servicio Aragonés de la Salud, en el que podrían concurrir las condiciones necesarias para su desempeño.

Y se añade que la norma podría haber determinado en términos positivos toda una suerte de requisitos que garantizaran plenamente la función requerida. Y que al excluir de entrada, y por presunción, la concurrencia del actor, se ha lesionado su derecho garantizado por el artículo 23.2 CE .

· La segunda etapa está representada por las SsTC 129/2007, de 4 de junio, y 118/2008, de 31 de octubre.

Estas dos sentencias significan un cambio sobre esa anterior doctrina que ha quedado expuesta, porque el TC, en lo que hace a la exclusión del acceso a un puesto de trabajo de ciertos colectivos, esto es, a la configuración de ese acceso por vía negativa, ya no se limita a señalar genéricamente que para su validez desde el prisma del artículo 23.2 CE requiere una mayor y más severa justificación, ni tampoco a indicar que esa justificación podría estar representada por cualquiera de esta dos razones: la finalidad de que determinados funcionarios, como son los docentes, no abandonen el ámbito que les es propio, o bien la mayor racionalidad u objetividad que puede representar el desempeño del puesto por otros funcionarios distintos de los que sean excluidos.

En ambos pronunciamientos se aborda esta nueva cuestión: la validez como única justificación para la exclusión de los docentes y otros colectivos (los pertenecientes a determinados sectores, como los de Sanidad y Servicios Postales y Telegráficos, entre otros) de la consideración de que esos cuerpos funcionariales excluidos resulten absolutamente ajenos a las funciones de gestión administrativa.

Y la respuesta es considerar vulneradora del artículo 23.2 CE la configuración negativa dispuesta con esa única justificación, lo que se razona en el FJ segundo de la STC 129/2007 con esta declaración:

"En efecto, que en aplicación de la exclusión prevista en la relación de puestos de trabajo para los puestos convocados, en la que se justifica dicha exclusión con fundamento en que resultan ajenos absolutamente a las funciones de gestión administrativa, las Órdenes impugnadas impidan a los miembros de determinados cuerpos de funcionarios concursar a los puestos convocados es contrario al art. 23.2 CE . Ello implica una presunción de la inidoneidad para el desempeño de la función por parte de funcionarios, respecto de los que, por su mera pertenencia a un cuerpo, no se puede afirmar a priori que no vayan a contar necesariamente con las condiciones para su óptimo desarrollo, ya que no puede considerarse razonablemente justificado la exclusión de un colectivo como los funcionarios docentes, tanto si se analiza desde la perspectiva puramente de gestión, ya que existen docentes en ramas especializadas de gestión de las Administraciones públicas, como desde la perspectiva de la materia a gestionar, porque existen variedad de titulaciones académicas en las que la protección del medio ambiente constituye el núcleo de la formación.

Por tanto, al concurrir la vulneración aducida debe otorgarse el amparo solicitado".

SEGUNDO.- Igualmente a los efectos de esta casación, han de reiterarse las siguientes consideraciones que se hicieron en esa otra sentencia, en orden a los siguientes: 1.- Es sabido que, en lo que concierne a la Administración Pública, se suele diferenciar entre su faceta estrictamente jurídica, sus aspectos organizativos y sus cometidos materiales y que, por razón de estas diferentes dimensiones, el desempeño de las actividades de gestión administrativa requieren un conjunto de conocimientos multidisciplinarios que no se agotan en el saber jurídico y, dentro de este, tampoco se agotan sólo en el Derecho Administrativo.

Es frecuente encontrarse en los estudiosos de esta cuestión referencias a que la realización práctica de la acción administrativa requiere el dominio de conocimientos pertenecientes principalmente a estas diferentes disciplinas: la sociología, las ciencias económicas y las ciencias jurídicas; y que, desde la perspectiva jurídica, no basta el conocimiento especializado del Derecho Administrativo, pues es necesario también un exigente dominio de algunas instituciones del Derecho Civil y Mercantil, del Derecho Laboral y del Derecho Financiero y Presupuestario, dominio que ha de ser superior al que se tiene por el mero hecho de poseer la Licenciatura en Derecho. Baste recordar, a los efectos de esto último, el amplio ámbito de actuación en régimen de Derecho Privado que actualmente tienen reconocidas las Administraciones públicas, como la importancia que hoy tiene el personal laboral dentro del genérico contingente de empleados públicos.

2.- Lo anterior, dentro del ordenamiento jurídico infraconstitucional, ha tenido su traducción principal en los estudios conducentes a la obtención del Título Universitario Oficial de Diplomado en Gestión y Administración Pública que reguló el Real Decreto 1426/1990, de 26 de octubre .

Las directrices generales propias de los planes de estudios conducentes a la obtención de dicho título disponen la inclusión de una serie de materias troncales pertenecientes, entre otras, a estas diferenciadas áreas de conocimiento: Derecho Administrativo y Constitucional; Economía Aplicada, Estadística e Investigación Operativa y Sociología, Ciencia Política y de la Administración; y Derecho Financiero y Tributario y Economía Financiera y Contabilidad.

Y esas mismas directrices ponen de manifiesto que la gestión administrativa no es el objeto de una disciplina científica propia sino que exige el manejo de conocimientos pertenecientes a esas diferenciadas disciplinas que se vienen mencionando (principalmente, Sociología, Economía y varias ramas jurídicas).

3.- Otro exponente normativo de lo anterior son las bases reguladoras de los procesos selectivos del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado o de los Técnicos Superiores de Administración General de las Comunidades Autónomos.

Esas bases suelen incluir la necesidad de superar un programa de materias comunes para las diferentes titulaciones que pueden concurrir al proceso selectivo, y que comprenden un extenso temario sobre estas diferentes disciplinas: Ciencia política; Derecho Público (Constitucional y Administrativo); Estructura económica y social de España; Relaciones Internacionales y Unión Europea, y Gestión Pública; y en el caso de las materias específicas jurídicas, incluyen bloques de temas pertenecientes a estas diferenciadas ramas jurídicas: Derecho Constitucional; Derecho Administrativo; Derecho Financiero y Derecho Laboral.

Así aparece en las bases contenidas en la convocatoria para el Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado aprobada por Orden APU/927/2008, de 31 de marzo; y muy similar es la convocatoria para Técnicos Superiores de la Comunidad de Madrid aprobada por Orden 296/2007, de 7 de marzo, de la Consejería de Presidencia.

4.- El sistema de nuestra función pública, presente tanto en el Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964 (artículos 23 y 24 ) como en la ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Función Pública (artículo 25 ), es el del encuadramiento del funcionariado en Cuerpos, lo que equivale a diferenciar distintas esferas de actividad profesional que requieren capacidades diferenciadas para su desempeño y, consiguientemente, procedimientos selectivos también distintos.

Dentro de esos Cuerpos hay una primera distinción entre Cuerpos Generales, destinados al desempeño de funciones comunes al ejercicio de la carrera administrativa, y Cuerpos Especiales, caracterizados por corresponderles actividades que son objeto de una peculiar carrera o profesión o por las singulares circunstancias que presentan.

La selección para los Cuerpos Generales del nivel superior se lleva a cabo, como resulta de lo que antes se ha expuesto, mediante procesos selectivos sobre materias que recogen todas esas variadas disciplinas básicas que comporta la gestión administrativa (Sociología, Economía y Derecho). La selección de los Cuerpos especiales suelen acotar las materias de un campo de la actividad administrativa, primando una o varias de esas disciplinas básicas frente a otras, pero manteniendo la exigencia de saberes correspondientes a distintas áreas de conocimiento incluidas dentro de esas disciplinas básicas (baste citar a manera de ejemplo los Cuerpos de Abogados del Estado, Inspectores de Finanzas o Inspectores de Trabajo, que se circunscriben a alguna de esas disciplinas básicas o dan más primacía a unas frente a otras, pero en sus programas exigen el dominio de materias correspondientes a varias áreas de conocimiento).

5.- Otra característica de nuestra función pública ha sido configurar Cuerpos docentes con el monopolio del desempeño de las funciones de esa naturaleza en nuestro sistema educativo, y así ha ocurrido en los niveles de educación primaria y secundaria y en la Universidad, a cuyos puestos docentes no pueden acceder funcionarios de otros Cuerpos (dejando a salvo la singularidad que ha significado el Profesor Asociado). Estos Cuerpos docentes, en el ámbito universitario, tienen referida su capacidad docente e investigadora a una determinada área de conocimiento y su selección, así como la provisión de las plazas correspondientes están estrechamente ligadas a la autonomía que el artículo 27 de la Constitución garantiza a las Universidades .

6.- Todo lo que antecede, a juicio de esta Sala, permitía considerar como justificación suficiente para excluir a funcionarios docentes en el acceso a puestos de ordinaria gestión administrativa esa consideración de su absoluta ajenidad a las funciones de tales puestos; y esto, como antes se ha avanzado, por lo siguiente: la circunscripción a específicas ramas de conocimiento que tienen establecida los Cuerpos docentes imponía descartar que cualquiera de ellos pudiera estar en posesión del dominio de la totalidad o de la parte principal de aquellas materias básicas cuyo conocimiento resulta necesario en el ordenamiento jurídico español para desempeñar profesionalmente la gestión administrativa en el nivel de titulado universitario.

En otras palabras, esa limitación a muy concretas áreas de conocimiento de los procesos selectivos para el acceso a los Cuerpos docentes pone de manifiesto que carecen de ese conocimiento multidisciplinario que es necesario poseer para realizar profesionalmente con la debida solvencia técnica actividades de gestión administrativa.

Y la limitación que los funcionarios docentes tienen para el acceso a puestos de gestión administrativa es paralela a la que los Cuerpos funcionariales no docentes tienen para participar en las convocatorias para la provisión de puestos docentes en cualquiera de los niveles del sistema educativo.

(...).

No ha lugar al recurso de casación número 5746/2005, interpuesto por D. Alexander contra la sentencia de 6 de junio de 2005, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso contencioso-administrativo núm. 219/2001, sin expresa condena en las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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