STS, 23 de Julio de 2009

En el recurso contencioso-administrativo número 2951/2003 la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 23 de enero de 2007, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : Que DEBEMOS ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª Teresa Castro Rodríguez, en nombre y representación de la Entidad HORTOFRUTÍCOLA EJIDO VERDE, contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución dictada, en fecha 16 de enero de 2003 por la Dirección General de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA), debemos declarar y declaramos que dicha resolución no es ajustada a Derecho, y en consecuencia, la anulamos, declarando el derecho de la entidad recurrente a obtener la ayuda a los gastos de constitución y funcionamiento administrativos previstas en el artículo 14 del Reglamento CE 1035/2 en la cantidad que corresponda y que se determinará en ejecución de Sentencia para el período comprendido entre el 20 de Diciembre de 1998 y el 19 de diciembre de 1999 más los intereses legales que correspondan; todo ello sin hacer expresa imposición de costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, interponiéndolo en base al siguiente motivo de casación:

Único.- Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al estimar que ha sido infringido el artículo 53 del Reglamento UE 2200/1996, de 28 de octubre, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, en unión del artículo 3.1 del Código Civil sobre interpretación de las normas jurídicas.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia que anule y revoque la Sentencia de instancia, confirmando el acto administrativo".

La representación procesal de HORTOFRUTÍCOLA EJIDO VERDE se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "... dicte sentencia que desestime el recurso presentado confirmando la sentencia recurrida".

Mediante providencia de fecha 20 de mayo de 2009 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 14 de julio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala

El único motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 53 del Reglamento (CE) número 2200/1996, de 28 de octubre, y la del artículo 3.1 del Código Civil, ya que a juicio de la Administración la interpretación de aquél debió conducir a una decisión contraria a la alcanzada por la Sala de instancia en su sentencia: a una que denegara el derecho de la actora a percibir las ayudas que para fomentar la constitución y facilitar el funcionamiento administrativo de las Organizaciones de Productores de frutas y hortalizas preveía el artículo 14.1 del Reglamento 1972/1035/CEE, de 18 de mayo.

Antes de abordar en sí misma la cuestión jurídica que se nos plantea, de interpretación y aplicación al caso de autos del citado artículo 53, debemos traer a colación otras normas de derecho comunitario directamente concernidas, pues constituyen como veremos un punto de partida obligado para el análisis de aquélla.

1. De entrada, conviene retener como nota característica de aquellas ayudas, pues ello facilitará la comprensión de lo dispuesto en ese artículo 53, que las mismas se concedían para ser percibidas durante un periodo de tiempo comprensivo de varias y limitadas anualidades.

   En concreto, el texto de los apartados de aquel artículo 14.1 que aquí son de interés, según la redacción vigente en las fechas que luego diremos, que fue la dada por el Reglamento 1983/3284/CEE, de 14 de noviembre, era del siguiente tenor literal:

   "Los Estados miembros podrán conceder a las organizaciones de productores reconocidas, para los cinco años siguientes a la fecha de su reconocimiento, ayudas para fomentar su constitución y facilitar su funcionamiento administrativo. El importe de dichas ayudas:

   - será igual, para el primero, segundo, tercero, cuarto y quinto año, como máximo, al 5%, 4%, 3% y 2%, respectivamente, del valor de la producción comercializada a la que se extienda la acción de la organización de productores [...]".

2. Asimismo, y también según la redacción dada por el Reglamento que acabamos de citar, conviene retener el tenor del artículo 13 del Reglamento 1972/1035/CEE, de 18 de mayo. Decía así:

   "1. Con arreglo al presente Reglamento, se entenderá por "organización de productores" cualquier organización de productores de frutas y hortalizas:

   1. que se haya constituido a iniciativa de los propios productores, con el fin, en particular:

      - de promover la concentración de la oferta y la regularización de los precios en la fase de producción para uno o varios de los productos contemplados en el artículo 1,

      - de poner a disposición de los productores asociados los medios técnicos adecuados para el acondicionamiento y la comercialización de los productos de que se trate;

   2. que implique para los productores asociados la obligación:

      - de vender por conducto de la organización de productores toda su producción del producto o productos respecto del cual o de los cuales se hubieren asociado, si bien la organización podrá autorizar a los productores a que no se sometan a tal obligación para determinadas cantidades,

      - de aplicar, en materia de producción y de comercialización, las normas adoptadas por la organización de productores con objeto de mejorar la calidad de los productos y de adaptar el volumen de la oferta a las exigencias del mercado,

      - de facilitar las informaciones solicitadas por la organización en materia de cosechas y de disponibilidades,

      y

   3. que haya sido reconocida por el Estado miembro de que se trate en virtud de lo dispuesto en el apartado 2.

      2. Los Estados miembros concederán a las organizaciones de que se trate, si éstas los solicitaren, el reconocimiento contemplado en el punto c) del apartado 1 si:

      - ofrecieren una garantía suficiente en cuanto a la duración y a la eficacia de su acción, en particular en lo que se refiere a las funciones contempladas en el apartado 1,

      - llevaren, a partir de la fecha de reconocimiento, una contabilidad específica para las actividades sometidas al reconocimiento.

      Los Estados miembros:

      - decidirán sobre la concesión del reconocimiento en un plazo de tres meses a partir de la presentación de la solicitud,

      - comunicarán a la Comisión, en un plazo de dos meses, cualquier decisión de concesión, de denegación de retirada del reconocimiento,

      - elaborarán cada año un informe sobre la aplicación del presente artículo y del artículo 14 y lo remitirán a la Comisión antes del 1 de abril, y por primera vez antes del 1 de abril de 1985. El informe reflejará, en particular, el funcionamiento de las organizaciones de productores, así como la importancia de la producción comercializada por su conducto en las diversas regiones".

      En especial, singularmente, conviene retener del artículo que acabamos de transcribir lo que dispone la letra c) de su número 1 y el párrafo de su número 2 que se refiere al plazo (tres meses) en que los Estados miembros habían de decidir sobre las solicitudes de reconocimiento.

Partiendo de eso que hemos destacado en las letras A) y B) del fundamento de derecho anterior, la interpretación y aplicación de aquel artículo 53 a los hechos que definen el caso enjuiciado, conduce necesariamente a la estimación de aquel único motivo de casación.

Es más, no nos sentimos obligados a elevar al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas una cuestión prejudicial de interpretación del repetido artículo 53, pues entendemos que concurre uno de los supuestos que según su jurisprudencia eximen de esa obligación impuesta como regla general en el artículo 234 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, cual es el referido a que la correcta aplicación del Derecho comunitario pueda imponerse con tal evidencia que no deje lugar a ninguna duda razonable (SSTJCE de 6 de octubre de 1982, asunto Cilfit).

Por lo que hace a los hechos que definen el caso enjuiciado, las partes no discrepan sobre los que son relevantes a los efectos de decidir la cuestión que nos ocupa. Hechos que exponemos por orden cronológico, subrayando sus respectivas fechas: (1) El 24 de octubre de 1996 tuvo entrada en la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía un escrito del Presidente de la entidad que luego sería actora en el proceso -la Sociedad Agraria de Transformación Hortofrutícola Ejido Verde-, en el que solicitaba que dicha entidad fuera reconocida como Organización de Productores de frutas y hortalizas, a efectos de inscripción en el Registro de Organización de Productores y concesión de los posibles beneficios que dicho reconocimiento conlleve. (2) El 21 de noviembre de 1996 entró en vigor aquel Reglamento (CE) número 2200/1996, de 28 de octubre. (3) El 20 de diciembre de 1996 dictó Orden el Consejero de Agricultura y Pesca que acordaba el reconocimiento solicitado. Y (4) el 7 de marzo de 1997 recayó resolución que procedía a inscribir en el Registro General de Organizaciones de Productores de Frutas y Hortalizas del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación a aquella Sociedad Agraria de Transformación Hortofrutícola Ejido Verde, asignándole el número 580.

Y por lo que hace a la norma comunitaria cuya interpretación y aplicación se nos pide, su tenor literal, el de aquel artículo 53 del Reglamento (CE) número 2200/1996, de 28 de octubre, era el siguiente: " Se mantendrán hasta su expiración los derechos adquiridos por las organizaciones de productores antes de la entrada en vigor del presente Reglamento en aplicación del artículo 14 y del título II bis del Reglamento (CEE) n° 1035/72 ".

En consecuencia, y con ello respondemos a la cuestión planteada: (1) si la actora fue reconocida como Organización de Productores de Frutas y Hortalizas el 20 de diciembre de 1996, después por tanto de que entrara en vigor ese Reglamento (CE) 2200/1996 ; (2) si ese acto formal del reconocimiento constituía un presupuesto necesario para que pudiera ser tenida como tal Organización de Productores [artículo 13.1.c) del Reglamento 1972/1035/CEE]; y (3 ) si el procedimiento administrativo que hubo de ser seguido para emitir ese acto de reconocimiento respetó el plazo de tres meses dispuesto en la norma comunitaria [artículo 13.2, párrafo quinto, del mismo Reglamento 1972/1035 ], claro es que la actora no ostentaba el 21 de noviembre de 1996 un derecho ya adquirido a la percepción de aquellas ayudas, que hubiera de ser mantenido hasta la expiración del periodo de los cinco años siguientes a la fecha de su reconocimiento.

Los argumentos que llevaron a la Sala de instancia a una decisión de signo contrario no son convincentes. Hay en ellos, en esencia, una invocación al principio de seguridad jurídica, que demandaría en el caso enjuiciado que el derecho a la percepción de las ayudas no haya de depender del momento en que se resuelve la solicitud de reconocimiento, sino de la fecha en que ésta se deduce, pues de lo contrario quedaría en manos de la Administración la determinación de la legislación aplicable.

Decimos que tal argumento no nos convence, pues esa seguridad jurídica que la Sala ve en peligro queda tutelada y salvaguardada con la norma que impone a la Administración un plazo para resolver las solicitudes de reconocimiento.

Tampoco nos convencen los argumentos ofrecidos por la parte actora, hoy recurrida en casación. Los analizamos en el orden en que los expone en su escrito de oposición:

1. Hay en primer término una invocación a las distintas fechas de entrada en vigor y de aplicación del Reglamento (CE) número 2200/1996. Así, según su artículo 58.1, párrafo primero, entró en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, que fue el correspondiente al 21 de noviembre de 1996. Pero según el párrafo segundo del mismo precepto, dicho Reglamento " Será aplicable a partir del 1 de enero de 1997 "; añadiendo el número 2 de ese mismo artículo 58 que la derogación del Reglamento (CEE) 1035/72 lo era " con efecto en la fecha de puesta en aplicación de las disposiciones correspondientes del presente Reglamento ".

   Sin embargo, esa distinción de fechas no es relevante. De entrada, porque su misma existencia comporta que la Institución Comunitaria que aprobó el Reglamento quiso diferenciar y no hacer coincidir en el tiempo los momentos de entrada en vigor y de aplicación. Y además, y sobre todo, porque la norma de ese Reglamento que fija el momento a tomar en consideración para el mantenimiento de los derechos adquiridos que aquí están en juego se refiere, no al de su aplicación, y sí, explícitamente, al de su entrada en vigor.

2. Al hilo de lo anterior, añade otro argumento referido a la razón de ser de esa distinción, explicada en la Exposición de Motivos de la Propuesta presentada por la Comisión de un Reglamento del Consejo que rectificara el Reglamento (CE) 2200/96.

   Sin embargo, tampoco vemos ahí nada convincente. Se explica con toda claridad en esa Exposición de Motivos, no sólo que la distinción entre las dos fechas se adoptó conscientemente, sino también que se adoptó porque " la redacción definitiva del Reglamento (CE) nº 2200/96 reconocía un posible riesgo de presentación en el 'último momento' de solicitudes de reconocimiento en virtud del Reglamento (CEE) nº 1035/72 , debido a la posibilidad de optar a dos años de ayuda comunitaria para la intervención [que disfrutarían de modo transitorio las Organizaciones de Productores (OP) reconocidas en virtud del Reglamento 1035/72, que no cumplieran los requisitos para el reconocimiento inmediato conforme al Reglamento 2200/96]. Se intentó, pues [sigue diciendo la Exposición de Motivos], cerrar en cuanto fuera posible la 'ventana' del reconocimiento. Para ello, la entrada en vigor del Reglamento se adelantó del 1.1.1997 al 21.11.1996 . De esta forma se garantizaba que sólo se presentarían las solicitudes de reconocimiento más 'bona fide' para las OP que pretendían funcionar según la filosofía del Reglamento (CE) nº 2200/96 ".

   Es más, esa Exposición de Motivos explica qué distorsión originó aquella distinción de fechas merecedora de ser corregida. Distorsión que tenía que ver sobre todo con el régimen de la indemnización comunitaria por retirada de productos del mercado, regulado en el Título IV del Reglamento 2200/96. Las Organizaciones de Productores reconocidas conforme al Reglamento 1035/72, lo estaban, lo seguirían estando, hasta el 31.12.1996, y por tanto esas retiradas que se produjeran después del 20.11.1996 y antes del 1.1.1997, debían poder seguir optando a esa indemnización. Del mismo modo, aquel plazo o periodo transitorio para cumplir los requisitos de reconocimiento conforme al Reglamento 2200/96, debería contarse desde el 1.1.1997.

   Y aún es más: lo que con origen en aquella Propuesta y para corregir esa distorsión hizo el Reglamento (CE) 1881/2002, de 14 de octubre, fue sólo modificar el apartado 1 del artículo 13, no el 53 ni el 58, del Reglamento (CE) 2200/96. Artículo 13.1 que siguió hablando de organizaciones de productores reconocidas antes de la entrada en vigor de éste, pero que estableció, modificando su redacción anterior, que aquel plazo o periodo transitorio en que sí podrían acogerse a las disposiciones de su Título IV se contaría a partir del 1 de enero de 1997.

   En definitiva, nada se corrigió respecto de las ayudas y respecto del precepto comunitario que tienen que ver con la cuestión jurídica que aquí resolvemos.

3. Descubrimos un tercer argumento que quiere enlazar con el criterio de la interpretación teleológica de las normas. Según él, la "bona fide" de la actora, a que se refiere aquella Exposición de Motivos, ha quedado acreditada al haber obtenido igualmente el reconocimiento como OPFH (Organización de Productores de Frutas y Hortalizas) según el Reglamento 2200/96 ; y además, la tesis que sostiene de que el momento a tomar en cuenta debe ser el de la solicitud y no el del reconocimiento, es congruente con la finalidad expresada en el Considerando 9 de ese Reglamento, que se refiere a la oportunidad de beneficiar a las OP reconocidas al amparo del Reglamento 1035/72 siempre que consigan alcanzar el reconocimiento con el nuevo Reglamento.

   Tampoco es convincente. De un lado, porque su tesis va en contra de la razón de ser o finalidad a la que obedeció la decisión Comunitaria de adelantar la entrada en vigor del repetido Reglamento 2200/96, expresada en aquella Exposición de Motivos. Y, de otro, porque la finalidad a que se refiere aquel Considerando no era la de facilitar nuevos reconocimientos al amparo del Reglamento 1035/72, sino la de que las Organizaciones ya reconocidas pudieran cumplir, mediante la habilitación de un periodo transitorio en su beneficio, las exigencias que para el reconocimiento establecía el nuevo Reglamento.

4. Y por fin, en un mismo apartado, invoca la parte los principios de confianza legítima y de igualdad, considerando que se opone a ellos la negación de las ayudas para quien solicitó el reconocimiento antes de la entrada en vigor del Reglamento 2200/96, obteniéndolo mientras estuvo vigente el Reglamento 1035/72. También que la Orden de reconocimiento se refería a que la concesión de las ayudas del artículo 14 de éste se adecuaría a lo dispuesto en él (alegando además que una indicación similar aparecería en la resolución que acordaba la inscripción, aunque no es eso lo que refleja la documentación obrante en el proceso). Y termina afirmando que el acto formal del reconocimiento tiene una naturaleza meramente declarativa y no constitutiva.

   Argumentos que tampoco compartimos. El principio de confianza legítima permite esperar que el derecho adquirido se respete en los términos en que lo fue; pero no la inalterabilidad del régimen jurídico bajo el que aquél hubiera podido nacer. El de igualdad no obliga a tratar de manera igual situaciones que no lo sean. La referencia que la parte ve en la Orden de reconocimiento, amén de su sentido más hipotético que real, carece en último término del carácter jurídico de un acto propio que luego no pudiera lícitamente ser contrariado por otro de denegación de la ayuda, pues no era la Administración autonómica la que había de pronunciarse sobre la procedencia de ésta. Y tal y como resulta de lo que ya hemos dicho, la naturaleza meramente declarativa y no constitutiva del acto formal del reconocimiento no se adecua a lo dispuesto en aquel artículo 13.1.c) del Reglamento 1035/72.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,