STS, 8 de Mayo de 1995

Por la representación de la Sra. Mónica se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a dicha representación , para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia estimando el recurso, se declare la nulidad del acto recurrido, la decisión del Consejo de Ministros del día 6 de abril de 1990; o subsidiariamente, se declare que la sanción que procede es la de suspensión de funciones.

El Abogado del Estado presentó escrito de alegaciones previas en fecha 23 de octubre de 1991 de falta de interposición del preceptivo recurso de reposición, que se desestimó por auto de 1 de junio de 1992.

Por diligencia de ordenación de 17 de junio de 1992 se pasaron las actuaciones al Abogado del Estado por plazo de veinte días para que contestara a la demanda, lo que verificó con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Solicitado el recibimiento a prueba por la recurrente, se acordó practicarla por auto de 14 de diciembre de 1992, verificándose según consta en autos.

Por la parte demandante se presentó escrito en fecha 9 de agosto de 1993 solicitando la suspensión del acto administrativo recurrido, que se denegó por auto de 18 de julio de 1994.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 25 de abril de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentesal procedimiento.

Se recurre en el presente proceso la resolución del Consejo de Ministros del 6 de abril de 1990, que aprobó la separación del servicio de la funcionaria del Cuerpo de Profesores Agregados de Bachillerato Dña. Mónica .

La resolución impugnada imputa a la demandante la falta muy grave de abandono del servicio tipificada en el Art. 6.c del Reglamento Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por R.D. 33/1986, de 10 de enero, por la no presentación en el destino que tenía adjudicado sin motivo que lo justifique.

La demanda no expresa con la claridad que fuera deseable los vicios jurídicos que imputa a la resolución recurrida, pues sus fundamentos de derecho (XIX) se limitan a ser una cita de preceptos o de sentencias sin referencia individualizada a los concretos extremos del antecedente relato de hechos, necesaria para poder establecer en qué sentido la aplicación de los preceptos referidos, o la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias, pueden viciar la corrección jurídica de la resolución recurrida.

Son datos a destacar, según resulta de las actuaciones y del propio relato de hechos de demanda, los siguientes:

1. A la actora le fue concedida una licencia para asuntos propios de 9 de enero a 8 de abril de 1985.

2. El 1 de abril de 1985 remitió una carta desde Vermont (Estados

   Unidos) dirigida a "D. Pablo L. Delegación de Educación y Ciencia. Centro Comercial Los Geranios Nº 1, 2º. Palma de Mallorca", del siguiente tenor literal:

   "Apreciado Pablo :

   Lamento comunicarte que debido a causas familiares me vio obligada a dejar mi puesto de trabajo como agregada de inglés en el instituto Ramón LLull.

   A partir de ahora vivimos en Vermont, Estados Unidos. Te agradecería me informaras si hubiera alguna posibilidad de no perder la agregaduría. Atentamente. Mónica "

3. Comunicado por el Director del Instituto de Bachillerato Ramón

   Llull al Director Provincial de Educación y Ciencia de Palma que la actora no se había reincorporado a su puesto al concluir su licencia, con objeto de que se resolviera el problema de los alumnos, por acuerdo del Director Provincial referido de 18 de junio de 1985, se acordó la incoación de expediente disciplinario a la actora, cuya incoación le fue notificada a la actora, peroque quedó de hecho paralizada, sin que se llegara a formular pliego de cargos, al haber cambiado la actora de destino al Instituto de Bachillerato "Siete Colinas" de Ceuta, en concurso de traslado, y al haber cambiado también de destino el Instructor de dicho expediente.

4. el 29 de julio de 1985 la actora se personó en la Inspección de

   Bachillerato a efectos de comparecencia en el expediente a la sazón en curso, dirigiendo a su Instructor escrito del tenor literal siguiente:

   Sr. Juez Instructor:

   Habiendo solicitado el 14 Nov. 1984 tres meses de permiso para asuntos propios; y concedidos el 9 Enero 1985 hasta el 8 de Abril 1985; les comunico que el 1 de abril me vi obligada a dejar mi puesto de trabajo como Agregada de inglés en el Instituto Ramón Llull por la siguiente razón: mi matrimonio con un súbdito americano que ejerce como médico internista del hospital "Copley" en Vermont, Estados Unidos. Siéndole totalmente imposible dejar su carrera para venir a vivir a España, me vi obligada a abandonar mi puesto de trabajo con la esperanza de que con su gracia pueda incorporarme en un posible futuro.

   Mónica "

5. En trámite el expediente antes referido, la actora, que hasta entonces se hallaba con destino provisional en la plaza antes referida, obtuvo destino definitivo en el C.G.T. de 1985 en el Instituto de Bachillerato "Siete Colinas", de Ceuta, de cuya plaza no llegó a tomar posesión.

6. Por resolución de la Subsecretaria del Ministerio de Educación y Ciencia de 6 de julio de 1988 se ordenó incoación de expediente a la actora, con nombramiento de Instructor y Secretario, en el que, tras diversas vicisitudes para poder comunicar con ella, al hallarse en Estados Unidos, y tras sucesivas prórrogas de plazopara la formulación de pliego de cargos, fue formulado éste al fin el 27 de enero de 1989, conteniéndose en él la siguiente imputación fáctica y calificación jurídica:

   >

7. En el pliego de descargos, de 10 de febrero de 1989, formulado por medio de Abogado con poder, la actora reconoce el hecho imputado y su responsabilidad por él, tratando de justificar su no reincorporación a su puesto, por su matrimonio y traslado de residencia a Estados Unidos, refiriéndose a la comunicación de 1 de abril de 1985, lamentándose de que "no se le posibilitó solución alguna y su antigüedad en la función pública no le permitía solicitar el reconocimiento en situación de excedencia", aludiendo a múltiples gestiones ante la Dirección Provincial del

   M.E.C. de Baleares para no perder su puesto, y dejando constancia de su >

8. Previa vista del expediente y presentación de nuevo escrito delAbogado de la demandante, de 15 de marzo de 1989, el Instructor formuló propuesta de resolución el 10 de abril de 1989, en el sentido de que se declarara a la actora responsable de una falta muy grave de abandono de servicio tipificada en el apartado c) del

   Art. 6 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por R.D. 33/1986 de 10

   de enero, a corregir, con la sanción de separación de servicio,

   prevista en el apartado a) Art. 14 de la citada norma legal, propuesta en definitiva aceptada por la resolución del Consejo de

   Ministros recurrida.

A la vista del relato que precede es indudable que la conducta de la actora es constitutiva del tipo de infracción que se le imputa, conforme a lo dispuesto en el Art. 6.c del R.D. 33/1986, siendo perfectamente adecuada a la misma la sanción extrema de separación del servicio prevista en el Art.

14.a) del propio texto legal.

La situación familiar de la demandante, (a la que se refiere en los hechos 1º y 2º de su demanda) en

modo alguno puede servir de excusa para el abandono del servicio. Sin perjuicio del respeto de su opción personal, ante el conflicto de intereses entre el del servicio y su interés familiar, no es admisible eludir las obligaciones derivadas del puesto, sobreponiendo a ellas los compromisos familiares.

El deber de protección de la familia, contenido en el Art. 39 C.E., a que se refiere el hecho 2º de demanda, es perfectamente compatible con la exigencia de que los que la componen hayan de cumplir los deberes públicos que libremente han contraído, por lo que está fuera de lugar la alusión a este precepto constitucional como excusa.

No es tampoco aceptable la excusa de la negligente actuación de la Administración (hechos 3º y 6º de demanda), al no contestar a las peticiones de información contenida en los escritos de la actora de 1 de abril y 29 de julio de 1985 (referidos en los apartado b y d) del fundamento anterior.

La alegación se basa en realidad en una forzada distorsión de los términos de dichos escritos, en la que es clara la incondicionada decisión de dejar el puesto de trabajo; por lo que no cabe hoy presentar la solicitud de información sobre la posibilidad de no perder la agregaduría, como elemento previo a aquella decisión, y determinante de la misma. El silencio de la Administración a esa solicitud de información resulta así absolutamente intranscendente; ello a parte de que, al no existir la posibilidad a la que la actora se refería, tampoco se le estaba privando de una información aprovechable.

Es significativo del preciso conocimiento de su situación por la actora y de su plena conciencia de lo que ella misma califica, de modo inequívoco, de decisión de "dejar mi puesto de trabajo" (escritos de 1 de abril y de 29 de julio de 1985), el contenido de su pliego de descargos, cuando se refiere a que "su antigüedad en la función pública no le permitía solicitar el reconocimiento en situación de excedencia"; por lo que mal puede reprochar a la Administración que no la informase de una posibilidad inexistente. Todo indica que lo que la actora quería obtener era una excedencia voluntaria imposible, y al serlo, optó por la vía de establecerla de hecho, abandonando el servicio, dejando para otro momento posterior indefinido la posibilidad de obtener el retorno a su cargo de profesora agregada, lo que es jurídicamente inaceptable. Carecen así de sentido jurídico las reiteradas alegaciones de la actora en la vía administrativa y en demanda (Hecho sexto), acerca de los propósitos de no perder la plaza, y de su disponibilidad a aceptar alguna solución al respecto, pues tal manifestación nada tiene que ver con la realidad del abandono del servicio y con la posible evitación de sus consecuencias.

El hecho de que, superada la situación familiar que llevó a la actora a abandonar el servicio, y no habiéndose aun culminado el expediente disciplinario con la sanción hoy impugnada, la actora retornase a España y solicitase su reincorporación al trabajo por escrito de 19 de septiembre de 1989 (cuando elInstructor del expediente ya había elevado su propuesta de separación del servicio), nada aporta para el enjuiciamiento de la cuestión de si con anterioridad había cometido la falta, por la que se le instruyó el expediente a la sazón en curso, ni por tanto tiene significación alguna respecto a aquélla la respuesta del Instructor del expediente y la del Subdirector General de Personal, referida en el hecho sexto de demanda, respecto a la posible reincorporación en la plaza de Ceuta con suspensión cautelar inmediata por seis meses, para esperar a la resolución del expediente, que, en modo alguno merece la valoración despectiva que le dedica la actora en dicho hecho, pues se trata de una solución técnicamente irreprochable en sus circunstancias. Al no haber sido sancionada aun, estaba todavía viva su relación, y nada impedía, en efecto, su incorporación a su último destino, independientemente de que, por la palmaria irregularidad de esa hipotética reincorporación, y efectuada ya una propuesta de separación de servicio, fuese totalmente justificada la medida accesoria de suspensión provisional, para dar lugar a la decisión del expediente propuesta a la Administración por el Instructor.

Lo lógico es que la actora hubiera aceptado tal propuesta, con lo que se materializaría de hecho su propósito de reincorporación, aunque luego hubiera de sufrir las consecuencias de sus actos anteriores; pero es el caso que no lo hizo, con lo que se evidenció una vez más que sobreponía la apreciación de sus personales circunstancias sobre las exigencias derivadas de su existente condición de funcionaria. Es absurdo así que ese hecho se traiga a colación, para eludir el hecho del anterior abandono del servicio, por el que ha sido sancionada, y que se haga como un elemento expresivo de una actitud de negligencia imputable a la Administración.

Todas las alegaciones de la actora sobre su propósito de no perder la plaza podrían tener significado, si de lo que se tratase fuera de la renuncia de la condición de funcionario; pero aquí se trata, no de ese caso de pérdida de la condición funcionarial, sino de otra diferente y precisa, cual es la de la "sanción disciplinaria de separación del servicio", como consecuencia del "abandono de servicio". El Art. 37, del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por D. 315/1964, de 7 de febrero, diferencia con claridad en su apartados a) y c) una y otra causas de pérdida de la condición de funcionario; de ahí que la inexistencia de la primera, que es a la que podía referirse la eventual eficacia de las manifestaciones de conservar esa condición, sea intranscendente para el juego de la segunda, si se da el supuesto infractor que la justifica, cual es aquí el caso.

Justificada la existencia de la falta por la que la actora fue sancionada, debe analizarse la eventual transcendencia a atribuir al hecho de que se le incoase un primer expediente, paralizado de hecho, sin llegar a formular en él pliego de cargos, y otro posterior, que es en el que se le impuso la sanción hoy recurrida, así como lo que pueda atribuirse a la dilación que ello supuso, y la alegada diferencia entre el cargo imputado en el segundo expediente y la sanción impuesta, objeto de las alegaciones contenidas en los hechos 5º y 6º de demanda.

En cuanto a la paralización del primer expediente no tiene más transcendencia que la de su caducidad, que no impide el que, si la falta no había prescrito, pudiera ser sancionada mediante la incoación de otro, como ocurrió. En tal sentido, tanto el artículo 25 del Reglamento Disciplinario aprobado por D. 2088/69 de 16 de agosto, vigente cuando se inició la conducta de abandono, como el Art. 20 vigente en el momento de la incoación del segundo expediente, aprobado por R.D. 33/1986, establecen un plazo de seis años para la prescripción de las faltas muy graves, cual es la de abandono del servicio, según los respectivos Arts. 6º.d y 6º.c de cada uno de dichos dos reglamentos; por lo que no existía obstáculo legal para la incoación del segundo expediente.

Por lo que hace a la dilación, en que la parte (Hecho sexto de demanda) llega a situar la vulneración de su derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, es en este caso comprensible, por la dificultad que representaba la ausencia de la demandante, al trasladar su residencia a los Estados Unidos; pero lo fundamental es analizar si esa dilación ha representado algún perjuicio real, con transcendencia en la sanción impuesta. Al respecto debe significarse que la falta imputada a la actora tiene idéntica calificación y sanción posible en el Reglamento vigente cuando se le incoó el primer expediente, y en el que lo estaba cuando se le incoó el segundo, permaneciendo la situación de abandono de servicio en este último momento.

Por otra parte, antes de la incoación del segundo expediente no hubo ningún intento de reincorporarse al puesto, que pudiera resultar interferido por el expediente. En tales circunstancias carece por completo de base la afirmación, con la que se cierra el hecho sexto de demanda, de que "de haberse seguido el procedimiento hoy estaría destinada como Profesora Agregada de Instituto".

Por el contrario, ante la decisión incondicionada de abandonar el puesto de trabajo, al no poderobtener una excedencia voluntaria, lo lógico hubiera sido que, de haberse seguido y ultimado el primero de los expedientes con la máxima celeridad posible, la solución del mismo no hubiera sido diferente de la adoptada en el segundo, e impugnada en este proceso.

En otro orden de consideraciones, y aun aceptando que el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas pueda tener aplicación en un procedimiento administrativo sancionador (que no proceso), tal derecho tiene relación con la tramitación del proceso; pero su eventual vulneración no puede ser determinante de la decisión de fondo a pronunciar en el mismo, que es de lo que aquí se trata, por lo que la hipotética vulneración de ese derecho resultaría a la postre indiferente para la legalidad de la sanción impuesta.

Por último, en este capítulo, en cuanto a la diferencia entre el cargo imputado y la sanción impuesta (hecho quinto de demanda), no es tampoco apreciable.

El cargo único alude al hecho de que la actora, al concluir la licencia vencida el 9 de abril de 1985, "no se reincorporó a su destino por haberse casado con un ciudadano norteamericano y haberse ido a vivir al Estado de Vermont (EE.UU.)", y la sanción impuesta en su fundamento jurídico se refiere a "la no presentación de la Sra. Mónica en el destino que tenía adjudicado sin motivo que lo justifique...", con lo que la correlación entre cargo y sanción es indiscutible.

El que el destino al que la actora no se incorporó, y por cuya causa incurrió en abandono de servicio, fuese el del Instituto Ramón Llull, de Palma de Mallorca, o el de "Siete Colinas" de Ceuta, no es precisión que se contenga ni en el cargo, ni en la sanción, por lo que mal puede centrarse en la diferencia de esos dos destinos una ruptura en la relación cargo-sanción.

El hecho de que el primero de los expedientes se iniciase, partiendo de la situación acaecida en el primero de los destinos de la actora, no establece el factor de desarmonía del que se quiere aprovechar, pues no puede olvidarse que el objeto del proceso es la sanción impuesta en el segundo, y en él está claro, por las medidas de investigación adoptadas por el Instructor, que se tuvo en cuenta el posterior traslado de la actora al Instituto "Siete Colinas" de Ceuta; por lo que no hay razón para circunscribir un cargo, formulado del modo que quedó reseñado, al primer destino,y para circunscribir el fundamento de la sanción impugnada, expresado del modo en que asimismo se reseñó, al segundo, para de ese modo sostener una pretendida diversidad entre cargo y sanción.

El que en el acuerdo de sanción se omitiese la indicación de recursos, a que alude el hecho 7º de demanda, es una mera irregularidad formal, intranscendente para el enjuiciamiento de la sanción impuesta en el acuerdo impugnado, que no ha producido indefensión alguna a la actora, como lo demuestra la existencia de este mismo proceso.

Por último, y dando respuesta al planteamiento del hecho octavo de demanda, la invocación de la aplicabilidad de los principios del derecho penal al administrativo sancionador se toma en él como base para cuestionar la proporcionalidad de la sanción impuesta, aludiendo al escaso resultado dañoso, al cubrirse su plaza de inmediato con un interino, a la necesidad de profesores de inglés, y a la posibilidad de otras sanciones alternativas.

Ninguna de esas consideraciones son atendibles.

El abandono de servicio fue en este caso terminante y definitivo, y no algo dudoso, a deducir de unas determinadas circunstancias, en función de lo cual pudiera existir un cierto margen apreciativo.

Es por otra parte una decisión impuesta a la Administración, por no poder acudir a la excedencia voluntaria, lo que equivale casi a una verdadera renuncia. En tales circunstancias, y como indica el Abogado del Estado en su contestación, "a la ruptura unilateral de las obligaciones funcionariales realizada por un funcionario público no haya respuesta más proporcional que la ruptura del propio vínculo declarada en debida forma por la propia Administración."

Los perjuicios a que se refiere la demandante no son el factor fundamental a atender, sino la regularidad del cumplimiento de los deberes profesionales, y la ejemplaridad de la reacción frente a los que los incumplen de modo tan expresivo, como es el del abandono del servicio, que quedaría seriamente comprometida, si la respuesta al abandono fuese en alguna medida tolerante.

En este caso incluso se produciría un resultado próximo al fraude de ley, si, al optar por una sanciónmenor que la impuesta, se llegase a un resultado similar al de la excedencia voluntaria, que la actora sabía que no podía disfrutar, y en contemplación de cuya imposibilidad, y haciendo prevalecer sobre sus deberes funcionariales los de su interés familiar, optó por el abandono de su puesto. De admitir la posibilidad de una sanción diferente a la impuesta, se habría contribuido a burlar de hecho la norma que la actora contempló, y que la vedaba su inicial propósito.

Debe rechazarse por ello la alegada falta de proporcionalidad de la sanción, que por el contrario se estima perfectamente adecuada al caso, como en su momento se anticipó.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.