STS, 13 de Julio de 1999
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 63/1998 |
| Fecha de Resolución | 13 de Julio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Julio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo nº 63/98 interpuesto por "MUNDO MOBEL, S.A.", representada por la Procurador Dª. Margarita López Jiménez, contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 9 de octubre de 1997 que declaró el incumplimiento de condiciones de los expedientes de beneficios de Grandes Áreas de Expansión Industrial; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
"Mundo Mobel, S.A." interpuso ante esta Sala, con fecha 28 de enero de 1998, el recurso contencioso- administrativo nº 63/98 contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 9 de octubre de 1997 que declaró el incumplimiento de condiciones de los expedientes de beneficios de Grandes Áreas de Expansión Industrial. En su escrito de demanda, de 8 de mayo siguiente, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando dicha demanda: a) Se declare la nulidad de la resolución adoptada por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de 9 de octubre de 1997. b) Se declare el derecho que mi representada tiene a percibir de la Administración Central, en concepto de subvención, la cantidad de DOCE MILLONES QUINIENTAS TREINTA Y SIETE MIL CUARENTA Y TRES PESETAS (12.537.043 pts) o, en su defecto, la de ONCE MILLONES SEISCIENTAS TRES MIL CUATROCIENTAS TREINTA Y TRES PESETAS (11.603.433 PTS) MÁS LOS INTERESES LEGALES DE UNA U OTRA SUMA, DESDE LA FECHA EN QUE DEBIÓ SER PAGADA HASTA LA DE SU EFECTIVO ABONO A MI MANDANTE. c) Se condene a la citada Administración al pago de las cantidades antes mencionadas. d) Imponer las costas a la Administración demandada".
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 3 de junio de 1998 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "en su día por la que se desestime la demanda y se impongan las costas a la recurrente de conformidad con lo establecido en el art. 131 de la ley Jurisdiccional".
Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 14 de junio de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 7 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.
Se debate en este recurso la adecuación a derecho del Acuerdo de la Comisión Delegadadel Gobierno para Asuntos Económicos de 9 de octubre de 1997 que, en el expediente número VA/484/CL, apreció el incumplimiento, por parte de la empresa beneficiaria, de las condiciones establecidas en la resolución de 19 de junio de 1988 por la que se le habían concedido determinados beneficios económicos y fiscales en el marco del Gran Área de Expansión Industrial de Castilla y León. Estos beneficios, derivados de la aplicación del Real Decreto 1487/81, de 19 de junio, estaban subordinados al cumplimiento de diversas condiciones, entre las que se contaban la inversión de 127.441.000 pesetas y la creación de 25 puestos de trabajo fijos o equivalentes, todo ello en el plazo máximo de cinco años a contar desde la publicación en el BOE del Acuerdo del Consejo de Ministros de la aprobación definitiva.
El 17 de noviembre de 1993 la empresa solicitó la revisión de su expediente, reduciendo tanto la cuantía de su inversión (cifrada ahora en algo más de 74 millones de pesetas) como la creación de nuevos puestos de trabajo fijos, que pasaban a ser 13 en lugar de los 25 inicialmente asumidos. El Consejo de Ministros aceptó el 10 de febrero de 1995 la solicitud de revisión y, en consecuencia, redujo la subvención máxima a la suma de 13.337.280 pesetas, condicionándola a que antes del 30 de abril de 1995 la empresa invirtiera 74.096.000 ptas. y creara 13 puestos de trabajo fijos. Dado que, según el Ministerio de Economía y Hacienda, la empresa no acreditó ulteriormente el cumplimiento de las condiciones comprometidas y sobre la base de los datos previamente facilitados por el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, se abrió un periodo de información, previo al inicio del expediente de incumplimiento de condiciones, conforme a lo establecido en los artículos 34 y 35 del Real Decreto 1535/87.
En el curso de aquél, la Inspección de Trabajo de Valladolid informó de que en la fecha relevante (30 de abril de 1995) se encontraban contratados por tiempo indefinido y mediante contratos ordinarios 2 trabajadores; que prestaban servicios por cuenta propia para la empresa dos socios y que 'se encontraban vinculados laboralmente a la empresa' ocho trabajadores más, seis con contratos de lanzamiento de nueva actividad y dos con contratos temporales como medida de fomento del empleo. Mediante acuerdo de 24 de marzo de 1997 el Ministerio de Economía y Hacienda, a la vista de los nuevos datos puestos de manifiesto por la Inspección de Trabajo, revocó el acuerdo de 26 de junio de 1996, de inicio del expediente de incumplimiento, retrotrajo las actuaciones al momento anterior al mismo y concedió a la empresa un plazo de quince días para alegar lo que a su derecho conviniera.
La demanda alega que las resoluciones de la Administración de 20 de junio y 12 de octubre de 1996 fueron "actos declarativos de derechos y no meros actos administrativos" (sic), cuya revisión, llevada a cabo por el Acuerdo de 24 de marzo de 1997, no era posible sin el previo dictamen del Consejo de Estado -pues se trataba de una revisión de oficio de actos ya firmes-, infringía los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y constituía un claro ejemplo de reformatio in peius y de vulneración del principio general que impide ir contra los propios actos. Añade, además, que a otras empresas en similares circunstancias se les ha abonado la subvención sin problemas, lo que supone una discriminación contraria al artículo 14 de la Constitución.
Para que la resolución administrativa impugnada pudiera incidir en el vicio de nulidad invocado (omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido) al amparo del artículo 62.1.e) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, antes citada, en relación con sus artículos 102 y siguientes, por no haber respetado las normas reguladoras de la revisión de oficio de los actos administrativos, el primer presupuesto sería que los actos teóricamente revisados tuvieran un carácter definitivo, lo que aquí no ocurre. En efecto, las resoluciones administrativas de 20 de junio y 12 de noviembre de 1996 se limitaron, respectivamente, a abrir un periodo de información previo al inicio del expediente de incumplimiento de condiciones y a iniciar dicho expediente de manera efectiva: no eran actos declarativos de derechos para la recurrente sino meras resoluciones de trámite dictadas en el seno de un procedimiento administrativo sin otra eficacia jurídica. Cuando, ulteriormente, a la vista de un nuevo informe, la Administración, mediante el Acuerdo de 24 de marzo de 1997, reforma dichas resoluciones para retrotraer el expediente al momento anterior a su inicio, confiriendo a la empresa la posibilidad de presentar sus alegaciones en el seno de aquél, de ningún modo está dictando actos que modifiquen in peius el contenido de otros definitivos, favorables para el actor, ni infringiendo el principio general de derecho que prohibe ir contra sus propios actos. Se trata, pura y simplemente, de proseguir las averiguaciones pertinentes para depurar el cumplimiento o incumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de concesión de beneficios.
Tampoco pueden estimarse las alegaciones relativas a la supuesta nulidad de la resolución final por la caducidad del procedimiento, derivada de haberse sobrepasado los seis meses de tramitación que determina el artículo 35.8 del Real Decreto 1535/87, de 11 de diciembre, ni las relativas a la vulneración del principio de igualdad. El expediente de incumplimiento se inició formalmente el día 26 de mayo de 1997y la resolución impugnada se dictó en octubre de ese mismo año, por lo que no habían transcurrido los seis meses referidos; y en cuanto al principio de igualdad, ni se ha demostrado la existencia de circunstancias iguales en otras empresas ni, acreditada la ilegalidad de la conducta de la actora, sus consecuencias jurídicas podrían quedar desvirtuadas por el hecho de que en otros casos análogos se hubiera actuado contra derecho.
Las alegaciones de la empresa actora sí deben prosperar, por el contrario, en cuanto al grado de cumplimiento de las condiciones impuestas. No habiendo, en realidad, debate sobre la inversión realizada (que la propia Administración reconoce lo fue en un porcentaje del 96,18 por ciento sobre la comprometida) la discrepancia se refiere a la creación del empleo en la fecha relevante, esto es, el día 30 de abril de 1995. Los informes suscritos por los diferentes servicios administrativos no llegaron a conclusiones unánimes, pues mientras que los emitidos por la Junta de Castilla y León admitían la creación de, al menos diez empleos (más otros dos, si se computaban los puestos de trabajo en régimen de autónomos) el suscrito por la Inspección de Trabajo de Valladolid, al que ya hemos hecho referencia, revelaba que sólo cuatro podían conceptuarse como trabajadores fijos y ocho como vinculados laboralmente a la empresa con contratos de lanzamiento de nueva actividad o con contratos temporales como medida de fomento del empleo.
Del examen conjunto de todos aquellos informes y, de modo especial, del análisis de los documentos aportados en la fase de prueba, consistentes en los certificados emitidos por la Tesorería de la Seguridad Social y por el Instituto Nacional de Empleo, que reflejan las vicisitudes de la plantilla laboral de la empresa desde el año 1993 al año 1998, pueden extraerse las siguientes conclusiones:
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se han creado dos puestos de trabajo fijos (el de gerente y uno de auxiliar administrativo) cuyos titulares, al tratarse de personas que son asimismo accionistas de la empresa familiar, se encuadran administrativamente en el régimen de autónomos y no en el régimen general de la Seguridad Social, sin perjuicio de lo cual dichos puestos de trabajo pueden computarse a los efectos del cumplimiento de las condiciones exigidas por el Acuerdo del Consejo de Ministros pues, en realidad, se trata de puestos de nueva creación generados a consecuencia de la puesta en marcha de la empresa.
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Otros dos puestos laborales fijos han sido ocupados por Don Juan Miguel y Don Gerardo de manera ininterrumpida desde el año 1993 hasta, al menos, 1998.
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Cuatro puestos de trabajo (ocupados por los trabajadores Don Carlos Manuel , Don Braulio , Don Marcos y Doña Rocío ) fueron creados en 1995 -antes de la fecha de cumplimiento de las condiciones- bajo la modalidad contractual de "lanzamiento de nueva actividad", si bien ulteriormente se han mantenido sin solución de continuidad en la plantilla de la empresa, convertidos en contratos ordinarios por tiempo indefinido, como acredita el informe del INEM y lo corrobora el hecho de que los mismos trabajadores continuaban en 1998 al servicio de la empresa.
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Otros cuatro puestos de trabajo (ocupados por los trabajadores Don Armando , Don Lorenzo , Don Jesús Manuel y Don Everardo ) fueron asimismo creados en el año 1993 bajo diversas modalidades contractuales de duración determinada, si bien ulteriormente se mantuvieron sin solución de continuidad en la plantilla de la empresa, convertidos en 1996 en contratos ordinarios por tiempo indefinido, como acredita igualmente el informe del INEM. Según los documentos aportados al ramo de prueba, de aquellos trabajadores Don Armando y Don Lorenzo continuaban en julio de 1998 al servicio de la empresa, habiendo sido baja en 1997 Don Everardo y Don Jesús Manuel , cuyos puestos de trabajo fueron cubiertos por otros empleados.
Puede considerarse probado, pues, que la creación de empleo fijo se elevó a doce puestos de trabajo, con lo que el grado de cumplimiento respecto al compromiso asumido (creación de trece puestos de trabajo) en este orden fue del noventa y dos por ciento. Si a ello se añade que el porcentaje de cumplimiento de la inversión ascendió al noventa y seis por ciento, la consecuencia final es que la empresa tenía derecho a percibir -salvo error aritmético- el noventa y cuatro por ciento de la subvención prometida, siguiendo los criterios de proporcionalidad que la Administración asume como correctos. Procede, pues, declarar la disconformidad a derecho del Acuerdo impugnado, en cuanto no reconoció el derecho de la empresa al abono de la cantidad correspondiente, así fijada, a la que deben añadirse los intereses legales desde el momento en que procedió su pago hasta que éste se haga efectivo.
No procede imponer las costas, al no concurrir temeridad o mala fe.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo españolFALLAMOS
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso número 63 de 1998, interpuesto por Mundo Mobel S.A. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 9 de octubre de 1997 que, en el expediente número VA/484/CL, apreció el incumplimiento, por parte de la empresa beneficiaria, de las condiciones establecidas en las resoluciones del Consejo de Ministros de 19 de junio de 1988 y 10 de febrero de 1995, por las que se le habían concedido determinados beneficios económicos y fiscales en el marco del Gran Área de Expansión Industrial de Castilla y León, reduciendo a cero pesetas el importe de la subvención procedente. Anulamos dicho Acuerdo, por contrario al ordenamiento jurídico, y reconocemos el derecho de la empresa actora a percibir el noventa y cuatro por ciento de la subvención comprometida, más los intereses legales desde la fecha en que debió serle entregada hasta su efectivo pago. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos :Fernando Ledesma.- Fernando Cid.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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