STS, 24 de Julio de 2014

En el recurso contencioso-administrativo nº 103/2008, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 31 de octubre de 2012, dictó Sentencia con el siguiente fallo:

"DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Miguel Ángel contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de actos nulos interpuesta el 16/10/2007 ante el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas contra el edicto de 4/7/2006, publicado en el DOG 4676, de 14/7/2006, por el que se notificó la resolución sancionadora del expediente NUM000 de LŽAmetlla de Mar. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

Notificada la sentencia, la representación procesal de Don Miguel Ángel presentó escrito interponiendo recurso de casación para la unificación de doctrina. La Sala de instancia, mediante Diligencia de Ordenación de 16 de enero de 2013, tuvo por preparado recurso de casación para la unificación de doctrina y dio traslado a la parte recurrida, Generalitat de Cataluña, para que ésta formalizara en su caso oposición. Siendo evacuado el trámite conferido mediante escrito de 5 de marzo de 2013, en el que suplicó a la Sala que se dictara sentencia inadmitiendo el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto o que, subsidiariamente, lo desestimara en cuanto al fondo, confirmando la sentencia objeto del mismo en todos sus términos.

Por Diligencia de 13 de marzo de 2013 se elevaron las actuaciones con emplazamiento de las partes ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, mediante Diligencia de Ordenación de fecha 8 de abril de 2013 de la Sección Primera de esta Sala se remitieron aquéllas a la Sección Quinta para su resolución. Recibidas las actuaciones en la Secretaría de la Sección Quinta, por Diligencia de Ordenación de fecha 17 de abril de 2013, se acordó formar el correspondiente rollo de Sala, y quedó el recurso de casación para la unificación de doctrina pendiente de señalamiento para votación y fallo, habiéndose fijado al efecto el día 22 de julio de 2014, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación para la unificación de doctrina se deduce contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 31 de octubre de 2012 , por la que vino a desestimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Miguel Ángel contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de actos nulos interpuesta el 16/10/2007 ante el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas contra el edicto de 4/7/2006, publicado en el DOG 4676, de 14/7/2006, por el que se notificó la resolución sancionadora del expediente NUM000 de LŽAmetlla de Mar.

Son diversas las consideraciones formuladas por la sentencia impugnada en su FD 1º (por otra parte, no hay FD 2º). Así, en primer término, la Sala de instancia concreta la actuación impugnada en la instancia y la pretensión deducida contra ella:

"En su escrito de demanda la actora dice que formaliza el recurso interpuesto contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de actos nulos interpuesta el 16/10/2007 ante el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas contra el edicto de 4/7/2006, publicado en el DOG 4676, de 14/7/2006, por el que se notificó la resolución sancionadora del expediente NUM000 de L'Ametlla de Mar.

En el mismo escrito se dice que el 15/9/2005 el Director general de urbanismo acordó iniciar el expediente administrativo complejo de protección de la legalidad urbanística ante posibles irregularidades urbanísticas consistentes en la realización de obras sin licencia municipal ni autorización de la parcela NUM001 del polígono NUM002 del catastro del indicado municipio.

La actora termina su escrito de demanda solicitando que se declare la nulidad del indicado edicto por el que se notifica la resolución sancionadora del expediente administrativo antes dicho, solicitud que reitera en su escrito de conclusiones".

Para un mejor esclarecimiento de la cuestión, la sentencia observa que los hechos determinantes en su origen de la actuación administrativa sancionadora cuya nulidad se pretende dieron lugar a un expediente complejo, compuesto a su vez por tres procedimientos, y a dos resoluciones diferenciadas:

"Para la mejor identificación del acto administrativo objeto del presente proceso, interesa subrayar que en la resolución de incoación del expediente administrativo, este se califica como expediente complejo de protección de la legalidad que comprende tres procedimientos: -un expediente de restitución de la legalidad, -un expediente sancionador, y -un expediente de "rescabalament". En la misma resolución se dice que el expediente se dirige contra el aquí demandante y otro, como titulares catastrales de la finca y como promotores, y contra otros, como consultor, y como promotor, por la realización sin licencia municipal ni autorización de la Comisión territorial de urbanismo, de una vivienda de planta baja y bajo cubierta en terreno clasificado como suelo no urbanizable y calificado de libre permanente, clave 24, en el Plan general de ordenación urbana, y como suelo no urbanizable de protección preventiva, cultivos de secano y yermos, en la parcela NUM001 del polígono NUM002 del catastro.

En el pliego de cargos se tratan por separado los procedimientos arriba expresados: el sancionador para establecer entre otras cosas que una infracción urbanística es la tipificada en el artículo 205.c) de la Ley 2/2002 , de urbanismo, por la realización de las obras antes dichas sin licencia ni autorización en suelo no urbanizable calificado de libre permanente;infracción que se califica como muy grave. En cuanto a la sanción dice que es de aplicación el artículo 211.3 de la citada Ley , sin apreciar circunstancias se modifica activas de la responsabilidad y fijando el valor de la obra en euros 83.358,72; el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística para establecer el carácter manifiestamente ilegalizarle de las obras y el uso, del que deriva la demolición de las obras, finalmente, el procedimiento de "rescabalament" para establecer que los gastos del Registro de la propiedad que se causen serán a cargo de los infractores, en su caso.

El expediente complejo de autos termina con dos resoluciones, una del Director general de urbanismo en la parte relativa al expediente sancionador y aún de "rescabalament", y otra del Consejero de Política territorial y Obras públicas en la parte relativa a la restauración de la legalidad urbanística.

La resolución del Director general de urbanismo es de fecha 15/6/2006 y en la misma se impone de forma individualizada al aquí demandante, como promotor, una sanción de Euros 83.358,72, por la Comisión de una infracción urbanística muy grave arriba expresada.

Y la resolución del Consejero de Política territorial y Obras públicas es de fecha 22/6/2006 y en la misma se ordena al aquí demandante como promotor y a otros, como responsables de la comisión de la infracción urbanística muy grave arriba expresada, a restituir el orden jurídico infringido mediante la demolición de las obras realizadas en el plazo de un mes, con apercibimiento de ejecución forzosa subsidiaria y a su cargo, y sin perjuicio de la imposición de multas coercitivas".

A continuación, se señala igualmente que la primera de estas resoluciones, la resolución sancionadora, que es la que ahora ha de centrar nuestra atención, fue objeto de una doble impugnación por parte del recurrente:

"En el expediente administrativo consta que contra la resolución del Director general de urbanismo de fecha 15/6/2006 por la que se impone de forma individualizada al aquí demandante, como promotor, una sanción de euros 83.358,72, por en vía administrativa:

-un recurso extraordinario de revisión contra el edicto de 4/7/2006, publicado en el DOG 4676, de 14/7/2006, por el que se notificó la resolución sancionadora y de "rescabalament" del expediente NUM000 ; y,

-una solicitud de revisión de actos nulos contra la misma actuación administrativa".

Si bien la impugnación descansó sobre la misma fundamentación jurídica en ambos casos:

"Tanto el escrito de recurso extraordinario de revisión, como la solicitud de revisión de actos nulos, tienen la misma fundamentación jurídica, con cita de los artículos 118 , 119 , 57 , 58 , 59 , 62 y 64 de la Ley 30/1992 ; si bien en el suplico del escrito de solicitud de actos nulos se menciona que la solicitud se formula de conformidad con lo que dispone el artículo 102 de la Ley 30/1992 .

En la fundamentación jurídica la actora dice que plantea la declaración de nulidad de toda la actuación administrativa, en base a la inexistencia de tipo sancionador ante el simple hecho de que el aquí demandante no es propietario de la finca en la que presuntamente se cometió la infracción urbanística sancionada, y que la administración demandada no le notificó la resolución sancionadora a pesar de conocer su domicilio. Y fundamenta su pretensión en los artículos 118 y 119 de la Ley 30/1992 , que, dice, regulan la tramitación del recurso extraordinario interpuesto. Alega que el aquí demandante no es propietario de la finca objeto del expediente sancionador: al respecto alega que en el expediente administrativo no hay ningún documento que acredite tal propiedad, la cual tampoco se desprende del contenido del Registro de la propiedad de Tortosa; además alega que no hay antecedentes alguno que permita atribuirle la condición de promotor de las obras.

Asimismo alega que las resoluciones dictadas en el expediente administrativo sancionador no le fueron notificadas, a pesar de que la administración conocía su domicilio, con cita de los artículos 57 y siguientes de la Ley 30/1992 , causándole efectiva indefensión.

Concluye que por todo lo que antecedentes concurren el primer supuesto del artículo 118 de Ley 30/1992 en relación con el artículo 62 y 64 de la misma Ley ".

Siendo ello así, con vistas a la indefensión, la Sala de instancia (ya en su FD 3º) parte de la premisa de que el recurso contencioso-administrativo se dirige contra la desestimación presunta por silencio de ambas actuaciones (solicitud de revisión de oficio y recurso extraordinario de revisión):

"En evitación de indefensión se estima que el presente recurso contencioso administrativo ha sido interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de:

-un recurso extraordinario de revisión contra el edicto de 4/7/2006, publicado en el DOG 4676, de 14/7/2006, por el que se notificó la resolución sancionadora y de "rescabalament" del expediente NUM000 ; y,

-una solicitud de revisión de actos nulos contra la misma actuación administrativa.

Ello a pesar de la confusión con que el aquí demandante plantea la pretensión deducida en su demanda en relación con la desestimación de los expresados recurso extraordinario de revisión y solicitud de revisión de actos nulos: en todo caso, se tiene en cuenta la cita de los artículos 118 y 119 de la Ley 30/1992 y del artículo 102 de la misma Ley ".

Delimitada de este modo la controversia, sobre la supuesta indefensión producida por la falta de notificación de la resolución sancionadora en las condiciones legalmente establecidas, la sentencia impugnada dirá (FD 4º):

"La actora alega reiteradamente haber sufrido efectiva indefensión a causa de la falta de notificación de la resolución sancionadora y, también, de la falta de notificación de resoluciones dictadas a lo largo del trámite administrativo.

Pero es lo cierto que la actora ha acudido a la vía jurisdiccional y ha interpuesto recurso contencioso administrativo contra la resolución sancionadora, y que no ha acreditado que aquella falta de notificaciones en la vía administrativa le haya causado efectiva indefensión, por cuanto no consta que la expresada falta de notificaciones hayan mermado lo más mínimo sus posibilidades y medios de defensa en el presente proceso. Por otra parte es patente que ha tenido conocimiento de todo lo actuado en el seguimiento administrativo y que, en definitiva, ha interpuesto el recurso presente contra la resolución sancionadora".

Y sobre la falta de la condición de propietario del suelo concurrente en el infractor, en el siguiente FD 5º, la Sala sentenciadora se pronuncia en los siguientes términos:

"En cuanto al recurso extraordinario de revisión, la actora afirma el concurre el supuesto primero del artículo 118 de la Ley 30/1992 esto es, el error de hecho consistente en que el aquí demandante no es propietario.

Pero el expresado "error de hecho" no constituye el supuesto primero del citado artículo 118 ya que no se ha acreditado al respecto, error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

Y en cuanto a la solicitud de revisión de actos nulos, tampoco concurre supuesto alguno de los previstos en el artículo 62 de la Ley 30/1992 , por cuanto, como queda dicho más arriba, las faltas de notificaciones alegadas no le han causado efectiva indefensión, y por otra parte el hecho alegado de que no es propietario de la finca ni promotor de las obras ilegales a que se refiere la resolución sancionadora, tampoco puede constituir ninguno de aquellos supuestos".

El recurso contencioso-administrativo es, en suma, desestimado en su integridad, sin imposición de costas (FD 6º).

El artículo 96, en su apartado primero, contempla la procedencia del recurso de casación para la unificación de doctrina: " Podrá interponerse recurso de casación para la unificación de doctrina contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos ".

Como término de comparación, el recurso aporta un único elemento de contraste, nuestra Sentencia de 12 de junio de 2007 (RC 4533/2004), dictada por la Sección Cuarta de esta Sala . En el cuerpo del recurso se alude también a la de la Sección Séptima, también de esta Sala, de 31 de enero de 2001 (RC 7358/1996); pero la referencia es sólo puntual y en ningún caso se realiza el análisis comparativo requerido para apreciar la existencia de la contradicción entre resoluciones judiciales que resulta asimismo imprescindible para el acceso a la casación bajo esta modalidad de recurso: dicho análisis sólo se traza en relación con nuestra Sentencia de 12 de junio de 2007 , citada con anterioridad.

En principio, podría llamar la atención la referencia a un único antecedente judicial, en una materia como la atinente a la regularidad en la práctica de las notificaciones administrativas que ha dado lugar a tanta jurisprudencia; pero la expresada circunstancia podría acaso tener alguna explicación, en la variadísima casuística que está en la base que ha dado lugar a la formación de la indicada jurisprudencia, variadísima casuística que precisamente no hace fácil la aportación de adecuados términos de comparación, en las condiciones legalmente requeridas para el acceso a la casación.

En línea justamente con lo expuesto, en el supuesto concreto que ha de demandar nuestra atención, tampoco la sentencia aportada como contraste permite acreditar la producción de una contradicción que determine la casación de la sentencia impugnada.

Requiere la Ley jurisdiccional a estos efectos, como antes dejamos trascrito, que las resoluciones judiciales enfrentadas se hayan adoptado en presencia de los mismos litigantes o de otros en idéntica situación y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales. Sin la concurrencia de las condiciones expresadas, el recurso podría incluso llegar a resultar inadmisible ( Sentencia de 23 de mayo de 2005 RC 338/2004 ).

1. En cualquier caso, antes de entrar a pronunciarse sobre la supuesta existencia de contradicción entre resoluciones judiciales, procede verificar la efectiva concurrencia de las condiciones legalmente establecidas ( artículo 96.1 de la Ley jurisdiccional ), indispensable presupuesto para que el recurso de casación para la unificación de la doctrina pueda prosperar ( Sentencia de 23 de julio de 2012 RC 275/2010 ).

   Podría bastar a tal efecto la ausencia de alguna de estas condiciones para la desestimación del presente recurso. Pues bien, en el supuesto de autos, hemos de considerar:

   1. La situación de partida, ya de entrada, es distinta. En el supuesto sometido ahora a nuestra consideración, una persona física es condenada al pago de una multa por incurrir en una infracción urbanística; mientras que en el supuesto que dio lugar a la sentencia aportada como elemento de contraste, se trataba de una persona jurídica, una sociedad mercantil, a la que se requiere el pago de unas cuotas adeudadas a la seguridad social.

   2. También divergen los hechos determinantes de la controversia: y así en el supuesto de autos, la sanción se notifica por edictos, pero el particular tiene conocimiento de las actuaciones practicadas (así lo afirma la sentencia impugnada; y sobre dicho extremo, que se deduce también de los elementos aportados al expediente, no podemos entrar ahora por tratarse de una cuestión de hecho); mientras que, en cambio, a la sociedad mercantil se le intenta notificar sin resultado la liquidación de las cuotas de la seguridad, tampoco tiene éxito la notificación edictal de la liquidación y el asunto solo llega a su conocimiento cuando se inicia la vía ejecutiva.

   3. Así las cosas, varía también: a') el objeto de impugnación; puesto que, en el primer caso, es objeto de impugnación una sanción administrativa que no ha llegado a ejecutarse, mientras que en el segundo lo es la providencia de apremio adoptada para le ejecución de la deuda contraída por la sociedad mercantil con la seguridad social; así como: b') la vía de impugnación: se plantea ante la Administración una doble reclamación en el primer caso, la revisión de oficio de un acto nulo y la estimación de un recurso administrativo extraordinario de revisión; y en el segundo la estimación del recurso administrativo ordinario de reposición interpuesto contra la providencia de apremio; siendo también distinta c') la respuesta en vía administrativa: el particular entiende producida una desestimación presunta por la vía del silencio administrativo en el primer caso; y en el segundo, la Administración procede a la desestimación expresa del recurso formulado por la sociedad.

   A tenor de estas diferencias resultan realmente insalvables las distancias existentes entre los dos supuestos sometidos a nuestra consideración. Falta la requerida identidad de partida entre ambos: ni los sujetos litigantes se encuentran en situación parangonable, ni la controversia jurídica subyacente recae sobre hechos equivalentes, de modo que tampoco puede extrañar que se haya encauzado por procedimientos y haya dado lugar a actuaciones administrativas diferentes.

2. No concurren, en suma, las condiciones legalmente requeridas para la estimación del presente recurso de casación, en los términos en que viene formulado; pero es que, tratando de apurar el análisis, tampoco cabe apreciar la existencia de una verdadera contradicción entre las resoluciones judiciales adoptadas en cada caso.

   Y es que la respuesta propinada en ellas se asienta sobre un fundamento diferente: la impugnada con motivo del presente recurso constata la inexistencia de una indefensión efectiva en la sanción impuesta (que es lo que verdaderamente importa a fin de deducir las consecuencias procedentes, tal y como afirmamos en nuestra Sentencia de 20 de septiembre de 1996 RC 1162/94 ), antes de verificar si la notificación estuvo correctamente realizada y sin pronunciarse por tanto sobre la regularidad de la notificación practicada.

   En cambio, la que es traída a colación como elemento de contraste, sin entrar sobre la existencia o no de indefensión (extremo sobre el que no se pronuncia), sí se pronuncia directamente sobre el concreto pormenor antes señalado (la regularidad de la notificación practicada), concluyendo así con la falta de adecuación al ordenamiento jurídico de dicha notificación, en aplicación de las previsiones establecidas por el Reglamento General de Recaudación que resultaban de aplicación al caso (a la sazón: Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre: artículo 111.2 ), que contempla expresamente la falta de notificación del acta de liquidación como uno de los motivos tasados de oposición a la providencia de apremio.

   Por cuanto antecede, procede en suma desestimar el presente recurso de casación.

Desestimado en su integridad el presente recurso, procede imponer la condena en costas a la parte recurrente, conforme ordena la Ley jurisdiccional (artículo 139.2 ), la cual no obstante permite asimismo limitar su cuantía. Atendida la conducta desplegada por las partes en el proceso así como la índole del asunto, dicha cuantía no habrá de exceder, por todos los conceptos, de la cantidad de 4.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.