STS, 3 de Diciembre de 2008
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2008:6395 |
| Número de Recurso | 7067/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 3 de Diciembre de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de diciembre de dos mil ocho.
Visto el recurso de casación nº 7067/04, interpuesto por el Procurador Sr. Rodríguez Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Orduña, contra la sentencia dictada en fecha 30 de Abril de 2004, y en su recurso nº 872/99, por la Sección 1ª-B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), sobre petición de reconocimiento de derecho real de goce, disfrute y aprovechamiento silvopastoral en la Sierra Salvada, siendo parte recurrida la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada por la Sra. Letrada de sus Servicios Jurídicos.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Orduña se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de Junio de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 27 de Julio de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, en todos sus términos.
El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 15 de Marzo de 2006, en el cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Comunidad Autónoma de Castilla y León) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 19 de Julio de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 13 de Octubre de 2008, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 26 de Noviembre de 2008, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,
Se impugna en este recurso de casación nº 7067/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sección 1ª-B) dictó en fecha 30 de Abril de 2004, y en su recurso contencioso administrativo nº 872/99, por medio de la cual se desestimó el formulado por el Ayuntamiento de Orduña contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León de fecha 25 de Febrero de 1999, que desestimó la reclamación efectuada por dicho Ayuntamiento, que ahora describiremos.
Alegando derechos que en su opinión arrancan de una Carta Ejecutoria del año 1949 y unas Concordias de los años 1645 y 1659, sobre ciertos aprovechamientos silvopastorales en la Sierra Salvada, el Ayuntamiento de Orduña presentó un escrito de fecha 13 de Mayo de 1958 y ante la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que contenía las siguientes solicitudes:
"1º.- Teniendo en cuenta la desaparición del mundo jurídico de la Orden de 15 de Marzo de 1961, del Ministerio de Agricultura, lo cual implica la inexistencia de cualquier reconocimiento administrativo de cualquier género a favor de Orduña en Sierra Salvada, y en virtud de toda la documentación atinente al caso, se solicita de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Montes de la Junta de Castilla y León se reconozca la vigencia de un derecho real administrativo de goce, disfrute y aprovechamiento silvopastorales en Sierra Salvada en favor de Orduña, y en concreto, si bien de manera provisional por cuanto Orduña no renuncia a cualesquiera otros derechos que pudieran corresponderle, sobre el monte nº 447 del Catálogo de Montes de Utilidad Pública de la Provincia de Burgos, denominada Dehesa del Agua.
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- Subsidiariamente, se solicita la autorización de ocupación del monte nº 447, Dehesa del Agua, para el aprovechamiento silvopastoral del mismo de los ganaderos de Orduña, todo ello, a tenor de lo dispuesto en los artículos 20 y siguientes de la Ley de Montes, de 8 de Junio de 1957.
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- Se solicita, asimismo, se valore la conveniencia de iniciar el procedimiento de deslinde administrativo de los Montes Públicos Dehesa del Agua, los Valles y Anzalón, todos ellos pertenecientes a Sierra Salvada (...)".
La Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, en resolución de 25 de Febrero de 1999, que aquí se impugna, desestimó esa reclamación, argumentando, en consonancia con aquellas tres peticiones, que "dada la vinculación entre monte comunal, municipio y vecinos, será preciso determinar cuál es el Municipio que ostenta el dominio de este monte y cuáles son los vecinos que titularizan el derecho real administrativo de goce para poder atribuir tal derecho a unos o a otros, función que corresponde en todo caso a la Jurisdicción Ordinaria"; que "la adjudicación de un aprovechamiento de este tipo, o el reconocimiento de un derecho de goce con tal objeto, implican, ya de por si, la posibilidad de realizar el aprovechamiento, sin necesidad de obtener la previa ocupación del monte", y, finalmente, que respecto a la valoración de conveniencia de iniciar el procedimiento de deslinde administrativo, "dicha solicitud será tenida en cuenta por el órgano competente".
El Ayuntamiento de Orduña interpuso recurso contencioso administrativo contra esa resolución, y solicitó en la demanda lo siguiente:
"1º.- La disconformidad a Derecho de la Orden de 25 de Febrero de 1999 recurrida declarando la nulidad de dicha resolución, dejándola sin efecto o valor alguno.
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- La condena a la Administración Foral a reconocer a favor del Municipio de Orduña la vigencia de un Derecho Real administrativo de goce, disfrute y aprovechamiento silvopastorales en Sierra Salvada, concretamente, en los Montes números 447 (Dehesa del Agua), 443 (Anzalón) y 452 (Los Valles) del Catálogo de Montes de Utilidad Pública de la Provincia de Burgos, debiendo incluirse tal reconocimiento en el Catálogo de Montes.
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- Subsidiariamente, se condena a la citada Administración a otorgar la autorización de ocupación del Monte Dehesa del Agua.
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- La condena a la Administración demandada para que se proceda a la incoación y prosecución del correspondiente procedimiento de deslinde administrativo de los Montes Públicos Dehesa del Agua, los Valles y Anzalón para la correcta determinación de los derechos que corresponden a Orduña en los citados Montes Públicos".
La Junta de Castilla y León, en su contestación a la demanda, pidió la desestimación del recurso contencioso administrativo, por corresponder su resolución a la Jurisdicción Civil, pues "hay que deducir que, por parte del Ayuntamiento de Orduña no se solicita exclusivamente una cuestión de facto sobre los aprovechamientos silvopastorales sino el reconocimiento de un derecho real administrativo, material en cuya competencia la Jurisdicción Civil, sin que la Administración autonómica pueda resolver, tal como se pretende de contrario el conflicto planteado".
La Sala de lo Contencioso Administrativo de instancia, en la sentencia que aquí se impugna, desestimó el recurso contencioso administrativo, para lo cual utilizó los siguientes argumentos:
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- En su demanda, el Ayuntamiento de Orduña no discute derechos de propiedad y ni siquiera de posesión, sino la existencia de un derecho real administrativo de goce y disfrute de unos aprovechamiento silvopastorales y, subsidiariamente, la autorización administrativa para la ocupación de un monte, temas ambos de la competencia del orden jurisdiccional contencioso administrativo, como resulta de la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de Abril de 1992 y de los artículos 20 y siguientes de la Ley de Montes de 8 de Junio de 1957, aquí aplicable.
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- Ya en cuanto al fondo, no puede reconocerse la titularidad de unos derechos, como los reclamados, sobre bienes comunales por quien no tiene la condición de vecino.
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- Respecto de la petición subsidiaria de autorización para la ocupación temporal de los montes de referencia, tal ocupación no sería compatible con el fin o utilidad pública a que estos montes están afectos y vendría a constituir una cobertura para otorgar una apariencia de legalidad de un aprovechamiento incompatible con la naturaleza de tales bienes.
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- Finalmente, el Ayuntamiento demandante sólo pidió en vía administrativa que se valorara la conveniencia de iniciar el procedimiento de deslinde de los Montes Públicos, por lo cual no puede pretender ahora que se declare la necesidad de iniciarlo.
Hasta aquí los argumentos de la sentencia impugnada.
Contra esa sentencia ha formulado el Ayuntamiento de Orduña el presente recurso de casación, en el que alega dos motivos de impugnación, a saber, la infracción de los artículos 33 y 65.2 de la Ley Jurisdiccional y 218 de la L.E.Civil, por incongruencia de la sentencia, al haber fundado la desestimación del recurso contencioso administrativo en un motivo no alegado por la parte demandada, sin plantearlo a las partes, y segundo, la infracción de los artículos 1254, 1256, 1257, 1258 y 1278 del Código Civil.
El primer motivo debe ser rechazado.
El problema de si unos vecinos de un Municipio pueden ser titulares de un derecho de aprovechamiento sobre bienes comunales propiedad de otro Municipio distinto, estaba ya planteado en la propia resolución administrativa impugnada, según se deduce claramente de la parte de ella que hemos transcrito más arriba; la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León sólo utilizó en su contestación a la demanda una defensa formal (la falta de jurisdicción de la Contencioso Administrativa), pero eso no significa que aquél otro argumento fuera ajeno al debate.
Por lo demás, discutiéndose en el pleito la existencia de unos aprovechamientos sobre bienes comunales, entra en las atribuciones del órgano judicial, en virtud del principio "iura novit Curia", la indagación de la naturaleza jurídica de esos bienes, de sus características y de su destino, para deducir del discurso jurídico las consecuencias necesarias. Eso, y no otra cosa, es lo que hizo la Sala de Valladolid. (Si las cosas no fueran así, habría de concluirse que la naturaleza de las instituciones, de las situaciones o de las relaciones jurídicas dependería de lo que digan o de lo que callen las partes, conclusión que sería inaceptable desde el punto de vista jurídico, que es el que aquí importa; así, por lo que respecta a este caso, la configuración de la naturaleza y características de los bienes comunales habría que deducirla el Juez no del ordenamiento jurídico, sino de lo que el actor dijo y de lo que la demanda calló, trastocándose así las mismas fuentes del Derecho).
En el estudio del segundo motivo no hemos de entrar, por las razones que exponemos a continuación.
Ni en el expediente administrativo ni en el proceso judicial se ha dado oportunidad de intervenir al Ayuntamiento de Villalba de Losa, que es el titular de los Montes de referencia, según el Catálogo.
Se ha puesto así a dicho municipio, y a todos sus vecinos, en trance de ver afectados sus derechos sin posibilidad de defenderlos, cosa que podría ocurrir si este Tribunal Supremo no compartiera la decisión que sobre el fondo del asunto ha tomado la Sala de Valladolid; ello representa una infracción manifiesta del derecho de audiencia regulado en el artículo 105-a) de la Constitución Española, en relación con el 84.1 de la Ley 30/92, así como del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de aquélla, que este Tribunal Supremo ha de remediar de oficio en este momento.
La omisión de ese trámite, tiene menos justificación cuando ya la sentencia de este Tribunal Supremo de 11 de Junio de 1963 (Sala 4ª ) anuló la O.M. de 5 de Julio de 1961 (que reconoció al Ayuntamiento de Orduña un derecho de servidumbre de aprovechamiento de pastos y aguas con carácter vecinal en el monte nº 447 del Catálogo de Utilidad Pública de Burgos, denominado "Dehesa del Agua") y la anuló precisamente por no haberse dado vista de determinados documentos al Ayuntamiento de Villalba de Losa; cosa que, referida al normal trámite de audiencia, ha vuelto a ocurrir en este caso.
Y la razón por la que esto ha ocurrido es porque la Administración no ha cumplido con lo dispuesto en los artículos 16 y 17 de la Ley de Montes de 8 de Junio de 1957 (aquí aplicable), que establecen un procedimiento específico para reflejar en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública "las servidumbres y demás derechos reales que graven los inscritos y registrados en el mismo", cuya resolución final puede ser revisada por la Jurisdicción Civil. La Administración no ha seguido ese procedimiento sino que ha remitido el asunto "a limine" a aquella Jurisdicción, obviando así unos trámites obligatorios, que este Tribunal ordenará ahora cumplir.
Dado que la petición de ocupación temporal (al amparo del artículo 20 de la Ley de Montes ) la formula el Ayuntamiento demandante sólo con carácter subsidiario, habrá de resolverla la Administración a la vista de lo que decida en el procedimiento de los artículos 16 y 17 de la Ley de Montes de 1957.
Por el contrario, la pretensión de iniciación de un expediente de deslinde debe ser rechazada, ya que en vía administrativa no se solicitó formalmente esa iniciación, sino sólo que la Administración considerara su conveniencia.
En consecuencia, procede declarar haber lugar al recurso de casación nº 7067/04, revocar la sentencia impugnada, y estimar en parte el recurso contencioso administrativo a fin de que la Administración tramite la solicitud del Ayuntamiento de Orduña en la forma y con los efectos dichos en los artículos 16 y 17 de la Ley de Montes de 1957.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ) ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 7067/04, interpuesto por el Ayuntamiento de Orduña, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid) en fecha 30 de Abril de 2004 y en su recurso contencioso administrativo nº 872/99, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 872/99 interpuesto por el Ayuntamiento de Orduña contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León de fecha 25 de Febrero de 1999, que declaramos disconforme a Derecho y que anulamos en cuanto resuelve la petición nº 1º de la reclamación formulada por el Ayuntamiento de Orduña en fecha 13 de Mayo de 1998.
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- Reponemos las actuaciones a la vía administrativa a fin de que la Administración tramite esa reclamación en la forma y con los efectos dichos en los artículos 16 y 17 de la Ley de Montes de 8 de Junio de 1957, y a la vista de lo que decida, resuelva la petición subsidiaria que se formula en esa reclamación con el nº 2º.
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- Desestimamos en lo demás el recurso contencioso administrativo nº 872/99.
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- No hacemos condena en las costas de casación ni en las de instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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SAN, 24 de Septiembre de 2014
...medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses" ( STS 21 Mayo 2003, Rec. 5605/1998 ; STS 3 Diciembre 2008, Rec. 7067/2004 y STS de 16 Noviembre 2006, rec. 1860/2004 )". Por ello considerábamos que no se había producido indefensión real desde el moment......