STS, 8 de Noviembre de 2012

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Tercera) dictó sentencia el 31 de marzo de 2009 en el recurso núm. 1.033/2007 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal. :

FALLAMOS:

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la procuradora Sra. Ana de la Corte Macias en nombre y representación del SINDICATO UNIFICADO DE POLICIA contra la Resolución de fecha 21 de junio de 2007 de la Junta Electoral designada para las elecciones al Consejo de Policía en la que se determinan las organizaciones sindicales más representativas, anulando la resolución recurrida, únicamente en el particular de haber declarado organizaciones sindicales representativas a la Confederación Española de Policía (C.E.P) y Unión Federal de Policía (U.F.P) por ser contraria al ordenamiento jurídico y declarando que la condición de organizaciones sindicales representativas la ostenta la citada Coalición y no cada uno de los dos sindicatos que formaban ésta (Confederación Española de Policía y Unión Federal de Policía)

.

Contra la citada sentencia anunciaron recurso de casación las representaciones procesales de la Administración General del Estado, de la "Confederación Española de Policía" y de la "Unión Federal de Policía", que la Sala de instancia tuvo por preparados por providencia de 1 de septiembre de 2010, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones, por el Procurador D. José María Rico Maesso, en representación de la "Confederación Española de Policía" se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala:

"(...) dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la resolución recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho".

Por su parte, el Procurador D. Daniel Otones Puentes en representación de la "Unión Federal de Policía" presentó también escrito de interposición del recurso de casación en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala:

"(...) dicte en su día sentencia que case y anule la recurrida y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso y los pedimentos contenidos en el original escrito de demanda".

Por Auto de 27 de enero de 2010 de la Sección Primera de esta Sala se declaró desierto el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia referida, continuando el procedimiento respecto de los recurrentes "Confederación Española de Policía" y "Unión Federal de Policía", cuyos respectivos recursos de casación se tuvieron por interpuestos por Providencia de 28 de abril de 2010.

La Procuradora Dª Ana de la Corte Macías en representación del "Sindicato Unificado de Policía", en el trámite que le fue conferido por Providencia de 1 de julio de 2010, se opuso al recurso pidiendo:

"(...) dicte sentencia en la que se desestime el recurso y se confirme la sentencia objeto de impugnación con condena en consta a los recurrentes" (sic).

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 26 de junio de 2012, en que tuvo lugar.

Mediante providencia de 27 de junio de 2012 y con suspensión del plazo para dictar sentencia se acordó oír a las partes sobre la posible inadmisión del recurso conforme a lo dispuesto en el artículo 86.2.a) LJCA , por versar sobre una cuestión de personal no referente al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, habiendo presentado alegaciones la representación de la Confederación Española de Policía y la Unión Federal de Policía.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Tercera) de 31 de marzo de 2009, dictada en el recurso núm. 1.033/2007 .

La sentencia estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sindicato Unificado de Policía contra la Resolución de fecha 21 de junio de 2007 de la Junta Electoral designada para las elecciones al Consejo de Policía en la que se determinan las organizaciones sindicales más representativas, anulando la resolución recurrida, únicamente en el particular de haber declarado organizaciones sindicales representativas a la Confederación Española de Policía (C.E.P) y Unión Federal de Policía (U.F.P) y declara que la condición de organizaciones sindicales representativas la ostenta la citada Coalición y no cada uno de los dos sindicatos que formaban ésta (Confederación Española de Policía y Unión Federal de Policía).

El recurso de casación interpuesto por la Confederación Española de Policía contiene cinco motivos de casación.

El primero, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, denuncia que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 7 del Código Civil y doctrina jurisprudencial sobre la buena fe, abuso de derecho y la teoría de los actos propios.

El segundo, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico para resolver las cuestiones objeto de debate, denuncia que, de conformidad con el artículo 26.2 de la L.O. 2/1986 , de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y 5 del Real Decreto 315/1987, de 27 de febrero, sobre normas para la celebración de elecciones de representantes del Cuerpo Nacional de Policía en el Consejo de Policía y determinación de la condición de representativos de sus sindicatos, al término del proceso electoral cada fuerza sindical de la que conforman la coalición mantiene su propia entidad, su identidad, su organización, y fundamentalmente porque esta participación no supone la extinción de ambos sindicatos. La coalición es solo para concurrir a las elecciones.

El tercero, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, denuncia que de conformidad con la Orden de 21 de octubre de 2005, por la que se regula la concesión de subvenciones a las organizaciones sindicales del Cuerpo Nacional de Policía para el año 2005 , a efectos de la percepción de estas, los sindicatos son distintos y deben ser tratados como entidades sindicales distintas, ya que la coalición electoral no significa la fusión de los sindicatos integrantes de la misma.

El cuarto, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, denuncia que de conformidad con la Ley Orgánica. 2/1986 los dos sindicatos tienen representación, presencia en el Consejo de Policía y los dos son titulares de una personalidad distinta y diferenciada, y de unos derechos inalienables de representación y participación como los demás sindicatos por separado, de forma independiente, con derecho a definir sus propias políticas sindicales.

El quinto, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, denuncia que la sentencia recurrida infringe el artículo 22 de la L.O. 2/1986 , de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

Por su parte, el recurso de casación interpuesto por la Unión Federal de Policía contiene dos motivos de casación.

El primero, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, denuncia que la sentencia recurrida ha infringido los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical así como lo establecido en la STC 187/1987, de 24 de noviembre en cuanto al concepto de mayor representatividad.

El segundo, formulado al amparo del artículo 5.4 de la LOPJ por infracción del precepto constitucional, artículo 24 de la Constitución Española , derecho a obtener tutela judicial efectiva.

Por su parte, el Sindicato Unificado de Policía se opone a ambos recursos en los términos que luego se expondrán.

El proceso de instancia fue iniciado por el Sindicato Unificado de Policía mediante un recurso contencioso- administrativo dirigido contra la Resolución de 20 de junio de 2007 de la Junta Electoral designada para las elecciones al Consejo de Policía celebradas el día 16 de mayo de 2007, únicamente en el particular de haber declarado organizaciones sindicales representativas a la "Confederación Española de Policía" y a la "Unión Federal de Policía", en lugar de haberlo hecho a la Coalición electoral "Confederación Española de Policía-Unión Federal de Policía (C.E.P.-U.F.P.)".

La sentencia recurrida resuelve la controversia en los Fundamentos de derecho segundo y tercero del siguiente tenor literal:

SEGUNDO.- Para resolver el conflicto que aquí se plantea es importante destacar los siguientes hechos relevantes:

1.- Que el día 21 de abril de 2007 en la Junta electoral designada para la celebración de elecciones de representantes del Cuerpo Nacional de Policía en el Consejo de Policía fueron depositadas la documentación relativa a la Constitución de Coalición electoral, la Confederación Española de Policía-Unión Federal de Policía (C.E.P-U.F.P), de la que cabe destacar las escrituras de constitución y presentación de candidaturas conjuntas con enumeración de los candidatos con indicación del Sindicato al que pertenecen.

2.- Que el 26 de abril de 2007 se publicaron en el Orden general del Cuerpo Nacional de Policía las candidaturas, entre las que se recogían las de la Confederación Española de Policía-Unión Federal de Policía (C.E.P-U.F.P), sin que se indicara a qué sindicato pertenecía cada candidato de la Coalición.

3.- Que el día 26 de abril de 2007 la Junta electoral dio por aprobada la proclamación de los candidatos entre las que se recogían las de la Confederación Española de Policía-Unión Federal de Policía (C.E.P-U.F.P), sin que se indicara a que sindicato pertenecía cada candidato de la Coalición, y así figura también en la publicación

4.- Que en las papeletas de la votación utilizadas en las elecciones al Consejo de Policía de 16 de mayo de 2007 por la Coalición, tampoco se indica a que sindicato pertenecía cada candidato de la Coalición.

5.- La Junta electoral de 6 de junio de 2007 aprobó los resultados definitivos del escrutinio y se realizó la proclamación de candidatos que habían resultado electos, y finalmente en la reunión de fecha 20 de junio de 2007, se desarrolló un único punto del día: "proclamación de resultados definitivos, con declaración de organizaciones sindicales más representativas, y en relación con la Coalición debajo de cada uno de los candidatos, tanto titulares como suplentes figuraba el nombre de la organización sindical que representaban y los que habían sido elegidos por la Coalición Confederación Española de Policía-Unión Federal de Policía, sin que figurase la organización concreta a la que pudieran representar.

6.- La Junta Electoral en Resolución de 20 de junio de 2007 proclama como organizaciones sindicales más representativas a cada una de las organizaciones que formaban la Coalición de forma independiente, concretamente a:

- Unión Federal de la Policía

- Confederación Española de la Policía".

TERCERO.- Expuestos estos antecedentes se plantea la cuestión de si la Resolución de la Junta Electoral de 20 de junio de 2007 que proclama como organizaciones sindicales más representativas a cada una de las organizaciones que formaban la Coalición de forma independiente es ajustada a derecho y se adelanta que la respuesta ha de ser necesariamente negativa, teniendo en cuenta las siguientes razones:

- La Coalición presentó a las elecciones candidatos de ambas organizaciones de forma indiferenciada, y así fueron proclamadas las candidaturas como pertenecientes a la coalición.

- Hay que tener en cuenta que el Real Decreto 315/87, de 27 de febrero "sobre normas para la celebración de elecciones de representantes del Cuerpo Nacional de la Policía en el Consejo de Policía y determinación de la condición de representativos de sus sindicatos prevé en su artículo 16.4 que las "listas, que serán nacionales y cerradas, incluirán tanto los candidatos como puestos a elegir y, junto al nombre y apellidos de los candidatos podrán hacerse constar su condición de independiente o, en su caso de coaliciones, la denominación de la organización sindical a la que cada uno pertenezca".

En este caso, la Coalición electoral CEP-UFP decidió presentar sus listas de candidatos haciendo constar junto al nombre y apellidos de cada uno de los mismos el nombre de la coalición y no la denominación de la organización sindical a la que cada uno representa.

- Si se examinan las papeletas de voto, los electores no pudieron tener conocimiento de a qué organización pertenecían los candidatos ya que debajo de sus nombres sólo se hacía constar el de la Coalición, de manera, que votaban a candidatos de la Coalición sin saber a qué organización concreta pertenecían.

- Las coaliciones de sindicatos normalmente tienen un carácter instrumental dirigido a la asociación de sindicatos de cara a las elecciones conservando cada uno su personalidad jurídica, y hay normativa al respecto:

a.- La ley Orgánica 2/86 de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad dispone que se celebrarán elecciones en el seno del Cuerpo Nacional de la Policía a efectos de designar a los representantes de su miembros en el Consejo de Policía y determinar la condición de representativos de los Sindicatos constituidos con arreglo a lo dispuesto en la ley.

Esta ley Orgánica no contempla la posibilidad de que se presenten coaliciones, si se recoge en el Real Decreto 315/87, y así Artículo 15 . Presentación de candidatos.

1. Podrán presentar listas de candidatos al consejo de policía:

A. Las organizaciones sindicales y sus federaciones, constituidas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad .

B. Las agrupaciones de electores avaladas por un número de firmas de electores equivalente, al menos, al 5% de los electores de la escala básica y al 10% de las demás escalas, en las que presenten candidaturas.

C. Las coaliciones electorales.

2. Los sindicatos, federaciones o agrupaciones de electores que establezcan un pacto de coalición para concurrir conjuntamente a una elección, deberán comunicarlo a la Junta Electoral, dentro de los dos días siguientes al de la publicación de las listas definitivas de electores, indicando la denominación de la coalición, las normas por las que se rige y las personas titulares de sus órganos de dirección o coordinación.

3. La presentación de candidaturas debe realizarse con denominaciones, siglas o símbolos que no induzcan a confusión con los pertenecientes o usados habitualmente por otros sindicatos, federaciones o coaliciones legalmente constituidas.

Artículo 16. Procedimiento para presentar listas de candidatos.

1. Las candidaturas, suscritas por los representantes de los sindicatos, federaciones y coaliciones y por los titulares de los órganos de dirección o coordinación de las agrupaciones de los electores, se presentarán ante la Junta Electoral, dentro de los cuatro días siguientes al de la publicación de las listas definitivas de electores y serán publicadas en la Orden general de la Dirección General de la Policía, al día siguiente de la finalización de dicho plazo.

1. El escrito de presentación de cada candidatura deberá expresar claramente: La denominación, siglas y símbolos del sindicato, federación, coalición o agrupación que la promueve, así como el nombre y apellidos de los candidatos incluidos en ella, con declaración expresa de su aceptación en la candidatura.

b.- De esta manera las normas específicas no regulan, por tanto ni prohiben ni excluyen que una Coalición sea declarada sindicato más representativo, y esta posibilidad se refuerza si se acude a las normas generales o incluso a las de los representantes de los trabajadores, y así:

El artículo 69.3 del Estatuto de los trabajadores en relación con la elección de los trabajadores de la empresa dispone: " Artículo 69 . Elección.

2. Se podrán presentar candidatos para las elecciones de delegados de personal y miembros del comité de empresa por los sindicatos de trabajadores legalmente constituidos o por las coaliciones formadas por dos o más de ellos, que deberán tener una denominación concreta atribuyéndose sus resultados a la coalición "

C.- La actual composición del Consejo de la Policía deriva precisamente de estas elecciones, y en su composición se incluyen representantes de a Coalición y no de cada uno de los sindicatos que la integran, y así La composición actual del Consejo de Policía responde, respecto a las organizaciones sindicales representativas del Cuerpo Nacional de Policía, al resultado de las elecciones convocadas el 21 de marzo de 2007, celebradas el día 16 de mayo de 2007, cuyos vocales fueron nombrados por Resolución de la Junta Electoral de 6 de Junio de 2OO7 .

El número de consejeros en representación del Cuerpo Nacional de Policía es de 12, con la siguiente distribución por Escalas y organizaciones sindicales:

Escala Superior

(1 representante) - 1 representante del Sindicato de Comisarios de Policía

Escala Ejecutiva

(2 representantes) - 1 representante del Sindicato Profesional de Policía

- 1 representante de la Coalición Electoral Confederación

Española de Policía-Unión Federal de Policía

Escala de Subinspección

(1 representante) - 1 representante de la Coalición Electoral Confederación

Española de Policía-Unión Federal de Policía

Escala Básica

(10 representantes) - 5 representantes del Sindicato Unificado de Policía

- 5 representantes de la Coalición Electoral Confederación

Española de Policía-Unión Federal de la Policía

La composición de los representantes de la Administración, en número de catorce y en paridad con la representación de los funcionarios, se determinó mediante Orden del Ministerio del Interior INT/ 1919/2007 de 28/06/2007.

La conclusión no puede ser otra que cada candidato elegido representaba a la coalición y no a las organizaciones sindicales que lo integraban, y en este sentido fueron emitidos los votos de los electores, que votaban a la coalición, de donde se desprende que la organización sindical representativa, únicamente puede otorgarse a la COALICIÓN Confederación Española de Policía- Unión Federal de Policía (CEP-UFP), y no a cada uno de los Sindicatos que integraron la misma, y no puede ser de otra manera, toda vez que en este sentido votaron los electores, y porque de no ser así los sindicatos integrantes de la Coalición saldrían mejor beneficiados que el resto de sindicatos que concurrieron sin coalición, ya que la participación de los representantes en grupos de trabajo o comisiones se determina en función de los sindicatos más representativos, y en tales casos, los dos sindicatos integrantes de la Coalición tendrían cada uno un representante, pese a que no se supo cual era la intención de voto de los electores, con lo que queda acreditado al efecto discriminatorio que se produciría en tal caso, razón por la que procede estimar el recurso en el sentido instado por el recurrente.

Antes de examinar ambos recursos debemos analizar la concurrencia de la posible causa de inadmisión puesta de manifiesto en la providencia de fecha 27 de junio de 2012, en la que se decidió oír a las partes por tratarse la cuestión controvertida de una cuestión de personal.

Debemos recordar que por cuestión de personal se entiende (por todos, Auto de 24 de mayo de 2012 rec. 6107/2011) toda pretensión relacionada con el nacimiento, desarrollo o extinción de la relación de servicio con las Administraciones Públicas.

En el presente caso, la cuestión a resolver es la relativa a si tras las elecciones al Consejo de Policía celebradas el día 16 de mayo de 2007, la condición de organizaciones sindicales representativas corresponde a la "Confederación Española de Policía" y a la "Unión Federal de Policía" o a la Coalición electoral "Confederación Española de Policía-Unión Federal de Policía (C.E.P.- U.F.P.)" como entendió la sentencia recurrida.

Dentro del catálogo de derechos de los empleados públicos como parte fundamental de su régimen jurídico los artículos 15 y 16 de la Ley 7/2007, de 12 de abril , se contemplan sus derechos individuales y aquellos otros que se ejercen colectivamente, como son los derechos a la libertad sindical o a la negociación colectiva y a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo.

Quiere ello decir que aquellas cuestiones que, como es el caso, afectan a la representatividad sindical, son también cuestiones de personal, y así lo ha declarado esta Sala en el reciente auto de 17 de noviembre de 2011 rec. 1319/2011 , en el que se impugnaba la Resolución del Director General de la Policía y de la Guardia Civil de 16 de noviembre de 2007, por la que se que se procede a la atribución de representatividad a la Confederación Española de Policía y la Unión Federal de Policía individualmente en la Comisión de Seguridad y Salud Laboral Policial y en los diferentes Comités de Seguridad y Salud.

Por tanto, son cuestiones de personal, a estos efectos, todas las derivadas de una relación jurídico administrativa entre la Administración Pública y su personal, como aquí sucede, puesto que lo que está en juego son las consecuencias derivadas de la representatividad sindical en el ámbito específico del Consejo de la Policía tras la celebración de unas elecciones sindicales.

Al tratarse de una cuestión de personal no afectante al nacimiento o a la extinción de la relación de servicio de personal funcionario, procede, de conformidad con el artículo 86.2.a) de la Ley Jurisdiccional , declarar la inadmisibilidad del recurso, sin que a esta conclusión se opongan las alegaciones de las recurrentes, en las que, de forma apodíctica se limitan a afirmar la admisibilidad del recurso, teniendo en cuenta además que el acceso a la casación podía haberse obtenido, de haber canalizado la pretensión en la instancia a través del procedimiento de protección jurisdiccional de derechos fundamentales ex artículo 86.2.b LJCA .

En nada obsta a lo declarado que el recurso fuera admitido a trámite, porque el artículo 95.1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción permite a la sentencia que resuelva el recurso de casación declarar su inadmisibilidad, si concurre alguno de los motivos previstos en el artículo 93.2 de la misma. Así lo ha entendido nuestra jurisprudencia constante, conforme a la cual el examen de los presupuestos procesales para la viabilidad de la acción puede siempre abordarse o volverse a realizar en la sentencia, de oficio o a instancia de parte (véanse las sentencias de 26 de noviembre de 2009 (RC nº 3130/04 ), 15 de noviembre de 2010 (RC nº 356/07 ) y 17 de diciembre de 2009 ( RRCC núms. 2166/04 , 2725/04 y 3127/04 ), entre otras. Todo ello determina que el recurso sea inadmisible, de conformidad a lo prevenido en el citado artículo 93.2, inadmisión que en el presente momento procesal supone la desestimación del recurso.

Por todo lo anteriormente expuesto, procede la desestimación de ambos recursos de casación interpuestos respectivamente por la Confederación Española de Policía y la Unión Federal de Policía.

La desestimación de los recursos de casación, conlleva que las costas procesales deben imponerse a las partes recurrentes, como se dispone en los artículos 93.5 y 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y en virtud de la habilitación que consta en dicho precepto, procede fijar hasta el límite de 1.500 euros por cada una de ellas en cuanto a los honorarios del Letrado de la parte recurrida.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,