STS, 28 de Septiembre de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 28 Septiembre 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Septiembre de dos mil doce.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 6887/2010 ante la misma pende de resolución, interpuesto por ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF), representado por la Procuradora doña Beatriz González Rivero, contra la sentencia de 13 de septiembre de 2010 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (dictada en el recurso núm. 1/2010 ).
Siendo partes recurridas el SINDICATO DE CIRCULACIÓN FERROVIARIO (SCF), representado por el Procurador don Jacobo García García y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representado por el Abogado del Estado; y habiendo intervenido también el MINISTERIO FISCAL.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
" FALLAMOS:
ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación del SINDICATO DE CIRCULACIÓN FERROVIARIO contra la resolución a que se contraen las presentes actuaciones con la consiguiente anulación de la Resolución, de 17 de diciembre de 2009, del Secretario de Estado de Planificación de Infraestructuras.
Sin imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF) se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) tenga por interpuesto recurso de casación contra la sentencia de 26 de octubre de 2010 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección 8ª de la Audiencia Nacional y en su día dicte otra en la que, casando aquella, la anule y por tanto declare se ajustada a derecho la Resolución del Ministerio de Fomento de 17 de diciembre de 2009, estableciendo los servicios esenciales en la huelga convocada los días 23 y 29 de diciembre".
La representación del SINDICATO DE CIRCULACIÓN FERROVIARIO (SCF) se ha opuesto al recurso de casación pidiendo su desestimación y la confirmación de la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.
El ABOGADO DEL ESTADO, en el traslado que le fue conferido, presentó escrito en el que manifestaba que se abstenía de formular oposición.
El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que sostiene que procede declarar no haber lugar al presente recurso de casación.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 13 de junio de 2012, pero la deliberación hubo de realizarse en la fecha correspondiente a un señalamiento posterior debido al elevado número de asuntos conocidos por la Sección.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala
El estudio de que se discute en la actual casación aconseja comenzar con esta referencia previa a los aspectos principales de la actuación administrativa controvertida y del proceso de instancia:
-
- La Resolución de 17 de diciembre de 2009, de la Secretaría de Estado de Transportes, determinó los servicios mínimos de carácter obligatorio para asegurar la prestación de los servicios esenciales de transporte ferroviario correspondientes a la huelga convocada en ADIF por el Comité de Huelga del SINDICATO DE CIRCULACIÓN FERROVIARIO (SCF), que afectaba a los trabajadores de la Dirección Ejecutiva de Circulación con la categoría profesional de Técnicos de Regulación y Gestión, Mandos Intermedios en puestos de Supervisores de Circulación de Puestos de Mando, Supervisores de Regulación y Gestión, Supervisor de Circulación de Estaciones, Jefes de Estación, Factores de Circulación, Guarda Agujas y Ayudantes Ferroviarios, en todo el territorio nacional y para las siguientes fechas y horarios:
-Día 13 de diciembre de 2009, de 09:00 h a 21:00 h.
-Día 30 de diciembre de 2009, de 09:00 h a 21:00 h.
-Día 4 de enero de 2010, de 06:00 h a 09:00 h y de 18:00 h a 21.00 h.
-Día 7 de enero de 2010, de 06:00 h a 09:00 h y de 18:00 h a 21.00 h.
-
- El proceso de instancia, seguido por los trámites del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, fue iniciado por el SINDICATO DE CIRCULACIÓN FERROVIARIO (SCF), mediante un recurso contencioso administrativo dirigido contra esa Resolución de 17 de diciembre de 2009 que acaba de mencionarse y en el que la tutela jurisdiccional reclamada era referida al derecho fundamental de huelga reconocido en el artículo 28.1 de la Constitución (CE ).
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- La sentencia que se recurre en esta casación estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló resolución recurrida, por considerar que en ella era de apreciar la falta de motivación y proporcionalidad que había sido invocada por la parte recurrente para justificar la infracción del derecho fundamental que denunciaba.
Este argumento lo desarrolló en los siguientes términos:
"La resolución administrativa, si bien argumenta genéricamente la huelga, no especifica en su anexo las razones que justifican qué número de trabajadores en huelga han de quedar adscritos a los servicios mínimos en cada localidad, atendiendo a la actividad o función que en cada localidad se realiza (estación, apeadero, etc.); ni especifica, además, el porcentaje que representa sobre la totalidad de los trabajadores, como ha efectuado la Administración en precedentes resoluciones.
La motivación de la resolución con el detalle necesario constituye una garantía para conocer si el número establecido es proporcionado a las necesidades prestacionales mínimas.
ADIF al contestar la demanda se esfuerza, y lo hace con abundante documentación, en justificar lo que no está justificado ni en la Resolución, ni en el expediente administrativo. Básicamente la resolución recurrida limita su contenido a recoger la propuesta que ADIF remitió al Ministerio, sin que en el expediente figure la amplia documentación que posteriormente ha sido incorporada en vía procesal.
La motivación de la resolución constituye una garantía esencial que no puede ser sustituida por la aportación en vía jurisdiccional de elementos probatorios documentales tendentes a demostrar lo que no se expresó en la resolución administrativa que se recurre. La Resolución no detalla con la precisión necesaria -como señala el Sindicato recurrente- el servicio mínimo establecido con relación a la totalidad de los trabajadores disponibles, precisión imprescindible para establecer las razones de su mantenimiento. Debe existir una razonable proporción entre las limitaciones establecidas en el ejercicio del derecho de huelga y los sacrificios que se exigen a los usuarios del servicio, lo que supone un razonamiento puntual que en este caso se echa en falta, apartándose incluso en este caso la Administración de resoluciones precedentes en las que, al menos, en la resolución ministerial se específica el porcentaje que los servicios mínimos representan sobre la totalidad de los servicios disponibles para realizar la actividad en régimen ordinario normal.
Esta argumentación específica no excluye la fundamentación general referente a la justificación de la importancia y trascendencia de los servicios a los que se refiere la huelga en los días en que ésta fue convocada, que, ciertamente, está suficientemente justificada en este caso, al tratarse de festividades navideñas en las que se produce un incremento considerable de los desplazamientos.
Por último, destacar dos puntos: en primer lugar que la Resolución recurrida emana de la Secretaría de Estado de Planificación e Infraestructuras, según el escrito de interposición del recurso y no de la Secretaría de Estado de Transportes como se indica en la demanda. Y, en segundo lugar, que no es adecuado procesalmente extender la pretensión anulatoria a otras resoluciones, como efectúa la parte actora en demanda al solicitar la anulación de una Resolución complementaria de 28 de diciembre de 2009. Esta Resolución no fue objeto de referencia en el escrito de interposición del recurso. Por tanto el pronunciamiento del Tribunal ha de quedar limitado a la resolución expresada al interponer el recurso, sin que pueda abarcar otras resoluciones administrativas, pues si así se hiciese se incurriría en desviación procesal, jurídicamente inadmisible".
El actual recurso de casación lo ha interpuesto ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF), que invoca en su apoyo dos motivos, amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA ), en los que se denuncia, en el primero, la infracción del artículo 28 de la Constitución , y en el segundo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional recogida en su sentencia 8/1992, de 16 de enero .
La argumentación desarrollada en el primer motivo para intentar apoyar el reproche que en él se realiza, es, en esencia, la siguiente.
Se recuerda inicialmente la proporcionalidad que debe existir, según la del Tribunal Constitucional, entre los servicios impuestos a los huelguistas y los perjuicios que han de sufrir los usuarios de tales servicios; se dice que ese equilibrio se rompe cuando en un conflicto sectorial de un sindicato minoritario se exige una motivación igualable a la requerida en una huelga general; y se añade que no puede equipararse el nivel de motivación de un conflicto que afecta a todos servicios de una entidad con el referido a un colectivo que afecta a 2500 personas.
Como también se invoca el requisito de motivación exigido por el Tribunal Constitucional, y se reconoce que a estos efectos no son suficientes indicaciones genéricas.
Luego se aduce que la sentencia recurrida se mueve dentro de esas exigencias y, a partir de las mismas, lo principalmente razonado en ella para justificar su pronunciamiento anulatorio es que la resolución administrativa combatida se haya apartado de precedentes anteriores que habían especificado el porcentaje que los servicios mínimos representaban en relación con los realizados en una actividad llevada a cabo en régimen ordinario o normal.
Tras todo lo anterior, se censura a dicha sentencia que no haya ponderado que el colectivo afectado está íntegramente dedicado a la gestión de la circulación del tráfico ferroviario y, dado que la resolución explica la necesidad de garantizar los servicios del trafico ferroviario por ser esencial, el porcentaje requerido por la Sala "a quo" resulta "redundante y futil" ; y se afirma que la resolución se asienta en unos datos que fueron identificados en la documentación a la demanda y constituyen hechos notorios y conocidos por los destinatarios.
Se termina invocando los casos excepcionales en que no se ha exigido justificar la necesidad de mantener ciertos servicios, por ser ello de general conocimiento, aunque sí la obligación de aportar los datos o cifras de su adopción.
Por lo que hace al segundo motivo, su defensa consiste en señalar que la resolución controvertida contiene una motivación suficiente porque exterioriza la esencialidad del servicio, las características de la huelga, y se detallan los servicios afectados con su localización y turno.
El estudio de lo suscitado en los motivos de casación aconseja recordar, en primer lugar, la doctrina de esta Sala sobre el significado general de la "causalización" o motivación de los servicios mínimos (expresada, entre otras, en las sentencias de 11 de mayo de 2006, Recurso de Casación 2430/2003 , 19 de diciembre de 2007, Recurso de casación 7759/2004 , y 8 de julio de 2009, Recurso de casación 5682/2006 ).
Esa doctrina viene declarando que se cubrirá satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de dichos servicios mínimos cuando se cumpla con esta doble exigencia. En primer lugar, que sean identificados los intereses afectados por la huelga (el inherente al derecho de los huelguistas y el -o los- que puedan ostentar los afectados por el paro laboral). Y en segundo lugar, que se precisen también los factores de hecho y los criterios que han sido utilizados para llegar al concreto resultado plasmado en los servicios mínimos que hayan sido fijados; esto es, cuales son los hechos y los estudios concretos que se han tenido en cuenta para determinar las actividades empresariales que deben continuar durante la situación de huelga y el preciso número de trabajadores que dichas actividades requieren para que queden garantizados esos otros intereses o derechos, tan relevantes como el derecho de huelga, cuya atención pretende garantizarse a través de los servicios mínimos.
La primera de esas exigencias impone señalar los intereses de los afectados por la huelga que, por encarnar un derecho fundamental o un interés de urgente atención constitucionalmente tutelado, o por estar así dispuesto en una norma, merecen ser considerados servicios esenciales.
La segunda exigencia, relativa a la ponderación de los intereses en conflicto, se traduce en la debida observancia en dicho juicio del principio de proporcionalidad. Y esta Sala y Sección ha declarado (sentencia de 8 de octubre de 2004 -Recurso de casación 5908/2000 -, entre otras) que, con arreglo al criterio inherente a dicho principio, la validez de los servicios mínimos depende en último término de lo siguiente: que el contraste entre, de un lado, el sacrificio que para el derecho de huelga significan tales servicios mínimos y, de otro, los bienes o derechos que estos últimos intentan proteger, arroje como resultado que aquel sacrificio sea algo inexcusable o necesario para la protección de esos otros bienes o derechos, o de menor gravedad que el quebranto que se produciría de no llevarse a cabo los servicios mínimos.
Las sentencias de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) y 26 de marzo de 2007 (casación 1619/2007 ) han perfilado el alcance de estas exigencias de la motivación señalando lo siguiente:
"(...) no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar (...)".
La jurisprudencia que acaba de exponerse hace que, en el actual caso enjuiciado, proceda confirmar la falta de motivación ya declarada por la Sala de instancia y rechazar, en consecuencia, los reproches contenidos en uno y otro motivo de casación.
Así debe ser porque la lectura de la resolución administrativa controvertida sí permite constatar cuales son los concretos derechos o intereses que se quieren preservar a través del los servicios mínimos objeto de polémica, pero no especifica con la necesaria claridad las diferencias que el mantenimiento de esos servicios mínimos presenta en relación con un funcionamiento de la actividad en condiciones de normalidad; y esta omisión impide valorar si la huelga, con esos servicios mínimos, conserva todavía un efecto perturbador suficiente para que, sin causar daños irreparables a intereses esenciales, no pierda el contenido o eficacia que necesariamente le ha de acompañar para cumplir su función de ser un útil instrumento de presión frente al empleador destinatario de la misma.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y no se aprecian circunstancias que justifiquen apartarse de la regla general establecida en el artículo 139.2 de la LJCA de 1998 .
Pero, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA de 1998 , se señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios del abogado de la parte recurrida la de 1.500 euros. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a que la cuestión planteada no presenta excesiva complejidad y tampoco ha exigido una especial dedicación para formular la oposición.
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- No haber lugar al recurso de casación interpuesto por ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF) contra la sentencia de 13 de septiembre de 2010 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (dictada en el recurso núm. 1/2010 ).
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- Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a esta fase de casación, con el alcance y límite que se establece en el último fundamento de derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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