STS, 12 de Julio de 2012

En el proceso contencioso-administrativo número 4195/2006, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia de fecha 18 de diciembre de 2008 , cuyo fallo dice literalmente:

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por NAUTA SANXENXO, S.L. contra acuerdo del Concello de la Xunta, de nueve de marzo de 2006, por el que se decidió lo siguiente: "Declarar la inadmisión a trámite de la solicitud, formulada por D. Elias en representación de la sociedad Nauta Sanxenxo, S.L., de revisión de oficio de la sanción de multa de 141.608.813 pesetas (equivalentes a 851.086,11 euros) impuesta por acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia del 26 de octubre de 2000, a Construcciones Davila Lago, S.A., como responsable de una infracción tipificada en el artículo 116.1 c) de la Ley 27/1992, de Portos do Estado y de la marina mercante"; sin hacer especial condena en costas .

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la mercantil NAUTA SANXENXO, S.L. recurso de casación, que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia tuvo por preparado mediante providencia de fecha 26 de febrero de 2009 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la mercantil NAUTA SANXENXO, S.L. recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 22 de abril de 2009, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que se tenga por presentado el presente escrito y sus copias, y por interpuesto en tiempo hábil y en forma legal recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha 18 de Diciembre de 2008 en el Recurso Contencioso-Administrativo seguido con el Nro. 4195/2006 , y que se dicte sentencia estimando el mismo anulando la Sentencia recurrida.

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Por Providencia de 10 de septiembre de 2009, se admitió el recurso de casación.

Por providencia de 5 de octubre de 2009 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la XUNTA DE GALICIA), a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en escrito presentado el día 24 de noviembre de 2009, en el que expuso, los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que se tenga por presentada y por formulada oposición al recurso interpuesto, y se dice, tras los trámites oportunos, sentencia que desestime íntegramente el recurso presentado, confirme la sentencia impugnada, y absuelva plenamente a la administración recurrida de las pretensiones contra ella ejercitadas.

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Por providencia de fecha 30 de enero de 2012, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, acordó, de conformidad con las normas de reparto que operan en la Sala, remitir las actuaciones a la Sección Tercera.

Recibidas las actuaciones en la Sección Tercera, por providencia de fecha 26 de abril de 2012, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 10 de julio de 2012, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la mercantil NAUTA SANXENXO, S.L., tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 18 de diciembre de 2008 , que desestimó el recurso contencioso- administrativo planteado contra el Acuerdo del Concello de la Xunta de Galicia de 9 de marzo de 2006, que acordó declarar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio de la sanción de multa de 141.608.813 pesetas (851.086,11 euros), impuesta por Acuerdo del Concello de la Xunta de Galicia de 26 de octubre de 2000 a Construcciones Dávila Lago, S.A. como responsable de una infracción tipificada en el artículo 116.1 c) de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante .

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimación del recurso contencioso-administrativo, con base a las siguientes consideraciones jurídicas:

[...] SEGUNDO: Para decidir el tema litigioso es preciso destacar las siguientes circunstancias indicadas en la resolución recurrida, que resultan de los elementos obrantes en autos y en el expediente y que no han sido desvirtuadas por la aquí demandante: "Con fecha de 5 de mayo de 2000, el director del ente público Portos de Galicia dictó acuerdo de iniciación de procedimiento sancionador a la empresa Construcciones Davila Lago, S.A., titular de una concesión para la construcción y explotación de un puerto náutico deportivo en el dominio público portuario adscrito al puerto de Sanxenxo, por la comisión de una presunta infracción tipificada como muy grave en el artículo 116.1 c) de la Ley 27/1992, del 24 de noviembre, de Portos del Estado y de la marina mercante . Tras la oportuna tramitación del correspondiente expediente, finalmente, el Consello de la Xunta de Galicia, en su reunión del día 26 de octubre de 2000, adoptó acuerdo por el que sancionó a la empresa denunciada con una multa de 141.608.813 pesetas, equivalente al 50 por ciento del valor de las obras e instalaciones ejecutadas sin autorización. Contra dicho acuerdo sancionador, la empresa sancionada interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia, del día 11 de enero de 2001. La sancionada impuso entonces recurso contencioso- administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recurso que se tramitó con el número 01/375/2001 . En el escrito de demanda presentado por la recurrente, se señaló expresamente como uno de sus fundamentos la supuesta incompetencia de la administración autonómica para sancionar los hechos denunciados, al entender que las obras realizadas lo fueron en terrenos sobre los que la competencia sería estatal. Tal alegación fue rechazada en la contestación a la demanda presentada por el letrado de la Xunta de Galicia. El procedimiento contencioso-administrativo finalizó con auto del 29 de octubre de 2002 , en el que, después de señalar que la representación de la recurrente presentara, con fecha 4 de octubre de 2002, escrito en el que manifestaba que desistía y que se apartaba del procedimiento, solicitando que así se declarase, y se archivasen las actuaciones, la sala acordó finalmente tener por desistida a la recurrente en el recurso. Simultáneamente a la tramitación del procedimiento contencioso, se llevó a cabo la transmisión de la concesión portuaria. Con fecha 11 de julio de 2001, el Alcalde del Concello de Sanxenxo, en su representación, y el apoderado de Construcciones Davila Lago, S.A. formalizan un contrato de opción de compra de la concesión portuaria. En la cláusula primera del contrato se señalaba que el derecho de opción se otorgaba a aquel concello o a la persona jurídico-pública municipal que tal concello designase en el marco de las formas de gestión de servicios previstas en la normativa vigente. Con fecha de 5 de abril de 2002, el Alcalde del Concello de Sanxenxo y presidente del Consejo de Administración de la sociedad Nauta Sanxenxo, S.L. -de capital íntegramente municipal- formula solicitud de autorización para la adquisición de la concesión portuaria por la sociedad mercantil. Dicha solicitud fue contestada en resolución de Portos de Galicia, del 8 de mayo de 2002, en la que tras las oportunas consideraciones (entre las que se indicaba, en lo que aquí interesa, que de acuerdo con los términos de la opción de compra el optante y adquirente de la concesión se subrogaba en el lugar del concesionario) se autorizaba el ejercicio de aquella opción de compra y se hacía expresa mención a que el actual concesionario fuera objeto de una sanción que en esos momentos estaba recurrida en vía contencioso- administrativa. Con fecha 1 de julio de 2002, se procede a la formalización de la escritura pública de compra de la concesión, en virtud de la cual Nauta Sanxenxo, S.L., se subrogó en los derechos y obligaciones que, hasta aquel momento, ostentaba Construcciones Davila Lago, S.A., como concesionaria. Finalmente, y después de aportarse la documentación requerida, se dictó resolución, con fecha 11 de diciembre de 2002, autorizando el cambio de titularidad de la concesión a favor de la entidad Nauta Sanxenxo, S.L. Con fecha 31 de marzo de 2005 tiene entrada en el registro de Portos de Galicia, escrito presentada por Elias en representación de Nauta Sanxenxo, S.L., mediante el que formula acción de nulidad respecto de la sanción que le fuera impuesta a Construcciones Davila Lago, S.A., en virtude del Acuerdo del Consejo de la Xunta de Galicia, del 26 de octubre de 2000".

[...] En atención a lo expuesto, el mencionado recurso contencioso-administrativo finalizó mediante auto de 29 de octubre de 2002 en el que se tuvo a la parte actora por desistida de un litigio en el que se había planteado la misma cuestión sobre competencia de la Administración sancionadora que la ahora recurrente pretende invocar en cuanto a la petición de nulidad que deduce por la vía del artículo 102 Ley 30/92 de 26 de noviembre . La ahora demandante instó y aceptó expresamente la subrogación en las obligaciones y derechos de la originaria concesionaria y en su día sancionada, siendo difícilmente discutible que el mencionado desistimiento contó con la avenencia de la ahora recurrente cuando esta última en ningún momento discutió tal circunstancia, ni consta que en su día hubiera interesado la subrogación en la posición de la parte actora en dicho recurso, ni que expusiera siquiera reserva alguna con ocasión de la indicada subrogación. Así, cabría plantear la aplicabilidad al caso de la doctrina jurisprudencial contenida en sentencias del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2003 y 18 de julio de 2007 , en las que se indicó lo siguiente: "También debe ratificarse el criterio que viene a asumir la sentencia recurrida de que la Administración, cuando se ejercite ante ella la acción de nulidad del artículo 102 de la ley 30/1992 , tiene que respetar el efecto de cosa juzgada que ya se haya producido cuando, sobre esa misma causa de nulidad absoluta, se haya planteado con anterioridad una acción administrativa o jurisdiccional, y exista una resolución administrativa o una sentencia judicial que haya analizado y desestimado esa misma petición de nulidad absoluta que, por haber sido consentida, haya ganado firmeza". En el supuesto aquí examinado, la aplicabilidad directa o estricta de dicho criterio jurisprudencial se encontraría con los obstáculos de que la en su día recurrente era persona distinta de la ahora demandante, si bien esta última sucesora de aquélla en los derechos y obligaciones de la concesionaria y de que el mencionado recurso contencioso-administrativo finalizó mediante Auto de aceptación del desistimiento de la allí parte actora y no mediante sentencia. Pero es que aún en el supuesto de que se discutiera o negara la aplicabilidad del referido criterio jurisprudencial al presente caso, el artículo 106 Ley 30/92 , en conexión con el artículo 102.3 de la misma, conduciría a la inadmisibilidad de una solicitud de revisión formulada en el año 2005 por quien en el año 2002 se aquieta en relación con el mencionado desistimiento de proceso contencioso-administrativo en el que se planteaba idéntica cuestión sobre competencia que ahora se pretende hacer valer por la vía del artículo 102 , actuación de la aquí recurrente que se aparta radicalmente de la exigible buena fe y lo que merece entenderse como asimilable a la manifiesta carencia de fundamento que el mencionado artículo 102.3 -redacción introducida por Ley 4/99 - establece como supuesto generador de una inadmisión a trámite como la acordada en la resolución impugnada. En consecuencia, no se aprecia base para la estimación del presente recurso .

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El recurso de casación se articula en la formulación de dos motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En la exposición del primer motivo de casación se imputa a la sentencia recurrida que infringe el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y la doctrina jurisprudencial que lo desarrolla, en la medida que considera ajustada a Derecho la decisión de inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio del Acuerdo del Concello de la Xunta de Galicia de 26 de octubre de 2000, por respetar el efecto de cosa juzgada, cuando no hubo pronunciamiento judicial respecto de la alegación de la incompetencia de la Administración Autonómica para sancionar, que había sido formulada en vía administrativa y en vía contencioso-administrativa.

El segundo motivo de casación reprocha a la sentencia recurrida la infracción, por indebida aplicación, del artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por cuanto la Sala de instancia considera procedente la declaración de inadmisión a trámite del procedimiento de revisión de oficio, por ser contrario su planteamiento a la buena fe y carecer manifiestamente de fundamento, sin tomar en consideración que el recurso contencioso-administrativo entablado contra la resolución sancionadora de la Xunta de Galicia terminó por Auto de desistimiento, y que no existe identidad entre el sujeto que interpuso el recurso contencioso-administrativo y el sujeto que instó la acción posterior de nulidad.

Se aduce que resulta improcedente sostener que carece manifiestamente de fundamento la petición de revisión de oficio «cuando la propia Administración sabe que sí tiene fundamento la alegación de la falta de competencia (sic)».

Sobre el primer motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

El primer motivo de casación, en los estrictos términos formulados, no puede ser acogido, pues consideramos que la Sala de instancia no ha infringido el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y la doctrina jurisprudencial que lo desarrolla, al sostener, con base en los criterios expuestos en las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2003 y 18 de julio de 2007 , que resulta procedente que el Concello de la Xunta de Galicia declarase la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio respecto de la resolución del Concello de la Xunta de Galicia de 26 de octubre de 2000, que impuso a Construcciones Dávila Lago, S.A. la sanción de multa de 141.608.813 pesetas (equivalentes a 851.086,11 euros), como responsable de la comisión de la infracción del artículo 116.1 c) de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , ya que, aunque en el supuesto enjuiciado no concurra el presupuesto de cosa juzgada, teniendo en cuenta que el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dicha resolución sancionadora terminó por Auto dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de octubre de 2002 , cabe observar que dicho procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos nulos de pleno derecho se configura como un remedio extraordinario y como tal, subsidiario de los instrumentos procedimentales ordinarios de impugnación de actos administrativos, de modo que no resulta viable cuando se utilizan los cauces procedimentales y el acto hubiera sido recurrido ante la jurisdicción contencioso-administrativa y se hubiera terminado el proceso por resolución firme.

En efecto, la tesis que postula la defensa letrada de la mercantil recurrente de que en el supuesto enjuiciado no resultaba procedente declarar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio de la sanción impuesta por Acuerdo del Concello de la Xunta de Galicia de 26 de octubre de 2000, por cuanto no ha habido pronunciamiento judicial acerca de la causa de nulidad deducida en el proceso judicial precedente, basada en la falta de competencia de la Administración autonómica alegada para fundamentar la acción de nulidad instada al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , no puede compartirse, pues no cabe eludir, como se refiere en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 2005 (RC 3048/2002 ), que el procedimiento de revisión de oficio se configura «con un carácter excepcional», que debe ser utilizado conforme al principio de buena fe, de modo que resulta inadecuado promover dicho procedimiento cuando la resolución administrativa, cuya revisión se pretende, fue impugnada en la jurisdicción contencioso-administrativa y la parte se apartó voluntariamente del procedimiento, deviniendo dicha resolución firme en vía judicial.

Al respecto, conviene no olvidar, según dijimos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 26 de noviembre de 2010 (RC 5360/2006 ), que la finalidad que está llamada a cumplir el artículo 102 de la Ley 30/1992 es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades impugnatorias, evitando que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio esencial de tan relevante trascendencia. Ahora bien, no pueden enmascararse como nulidades plenas, lo que constituyen meros vicios de anulabilidad.

Sobre el segundo motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 102.3 del referido Cuerpo legal .

El segundo motivo de casación, fundado en la infracción del artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 102.3 del referido Cuerpo legal , no puede ser acogido, pues consideramos que no resulta inadecuado que la Sala de instancia invoque el principio de buena fe para valorar la conducta procedimental y procesal de las mercantiles afectadas por la resolución sancionadora, que agotaron los mecanismos de impugnación en vía administrativa y judicial antes de acudir a instar la acción de revisión de oficio.

En efecto, apreciamos que se conculca el principio de actos propios en el supuesto enjuiciado, en cuanto que la primitiva mercantil titular de la concesión portuaria desiste del procedimiento judicial contencioso-administrativo entablado contra la sanción impuesta por Acuerdo del Concello de la Xunta de Galicia de 26 de abril de 2000, mediante escrito presentado ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 4 de octubre de 2002, con pleno conocimiento de la mercantil Nauta Sanxenxo, S.L.. Se constata que dicho escrito procesal se presentó con posterioridad a formalizarse la escritura pública de adquisición de la concesión portuaria por parte de Nauta Sanxenxo, S.L., que se subrogaba en todos los derechos y obligaciones que en aquel momento ostentaba la anterior concesionaria Construcciones Dávila Lago, S.A. (1 de julio de 2002, siendo autorizado el cambio de titularidad por resolución de 11 de diciembre de 2002), y asimismo se observa que transcurridos tres años, el 31 de marzo de 2005, el representante legal de la mercantil Nauta Sanxenxo, S.L., instó el procedimiento de revisión de oficio, por lo que cabe presumir conocía las actuaciones procesales desarrolladas por aquélla mercantil.

A estos efectos, resulta oportuno recordar que, conforme a una reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 21 de julio de 2003 (RC 7913/2000 ) y de 24 de febrero de 2009 (RC 6264/2006 ), la facultad de revisión de oficio está sujeta a límites enunciados en el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de modo que no podrá ser ejercitada cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes, de modo que, en el supuesto enjuiciado, no apreciamos que sea inadecuada la valoración que realiza la Sala de instancia de la conducta de la recurrente que instó la acción de revisión de oficio en el año 2005 contra una resolución administrativa que había adquirido firmeza el 29 de octubre de 2002, tras haber planteado la anterior concesionaria, en sede contencioso-administrativa, un recurso contra el Acuerdo del Concello de la Xunta de Galicia de 26 de octubre de 2000.

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente los dos motivos de casación articulados, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil NAUTA SANXENXO, S.L. contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 18 de diciembre de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4195/2006 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de tres mil euros.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil NAUTA SANXENXO, S.L. contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 18 de diciembre de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4195/2006 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.