ATS, 13 de Julio de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 13 Julio 2006 |
AUTO
En la Villa de Madrid, a trece de Julio de dos mil seis. HECHOS
Requerida la Administración demandada para la remisión del expediente administrativo, en los términos establecidos en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción, mediante oficio de 9 de marzo de 2006 (con sello de entrada en este Tribunal del día inmediato siguiente) se remitió uno formado por cuatro cajas de documentación no confidencial, junto con índice comprensivo, informándose que en el expediente figuraban otras cuatro cajas - no remitidas- con documentación clasificada como confidencial por el Servicio de Defensa de la Competencia y por el Tribunal de Defensa de la Competencia, cuya relación aparecía incluída en el expediente recibido.
Mediante providencia de 14 de marzo de 2006 se acordó hacer entrega a la parte actora del expediente así remitido por la Administración, para formalización de la demanda, y esta parte presentó escrito con fecha 21 de marzo siguiente reclamando la ampliación del expediente conforme a lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley de la Jurisdicción .
Por providencia de 23 de marzo de 2.006 se acordó requerir a la Administración demandada a fin de que remitiera la documentación denominada confidencial, añadiéndose en dicha resolución que aquella documentación "quedará bajo la custodia de la Secretaria, y la Sala resolverá, en su día, sobre el acceso a la misma de la parte recurrente".
Con fecha 27 de marzo de 2006 la parte actora presentó escrito pidiendo que la providencia de 23 de marzo anterior se aclarase y completase en el sentido de que la Administración demandada debería remitir todos los documentos reclamados con amparo en el artículo 55 de la Ley de la Jurisdicción y no solo los declarados confidenciales conforme a la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia; a lo que se accedió por proveído de 5 de abril de 2006, en el que se acordó completar y clarificar aquella providencia en el sentido de "requerir a la Administración demandada para que remita no sólo la documentación declarada confidencial, como se indicaba en dicha providencia de 23 de marzo, sino también el resto de la documentación reclamada por la parte recurrente en el escrito presentado con fecha 21 de marzo de 2006; todo ello con suspensión del plazo para formalizar la demanda".
Remitida por la Administración la documentación requerida, por providencia de 17 de abril de 2006 se devolvió a su procedencia a fin de que se remitiera nuevamente debidamente foliada y autentificada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48.4 de la Ley de la Jurisdicción ; habiéndose devuelto dicha documentación, una vez cumplido lo indicado, mediante oficio del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 11 de mayo de 2006, con sello de entrada en este Tribunal de 12 de mayo inmediato siguiente.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D Ramón Trillo Torres Presidente de Sala
La parte recurrente ha hecho uso de la facultad procesal prevista en el artículo 55 de la Ley Jurisdiccional, presentando una extensa relación de documentos que, según expone, forman parte del expediente administrativo, pero no han sido incorporados al remitido por la Administración, del que se le hizo entrega para formalización de la demanda.
En este sentido, divide su reclamación en los siguientes bloques o grupos de documentos:
- primero, la totalidad de los correspondientes al expediente N-05082, tramitado ante el Servicio de Defensa de la Competencia, numerados como documentos 1 a 45, folios 1 a 4304, ambos inclusive, del expediente administrativo según el índice del mismo facilitado por la propia Administración; y
- segundo, diversos documentos que figuran en el índice del expediente remitido por la Administración bajo los epígrafes "Concentración económica C 9405 Gas Natural- Endesa", "Índice del expediente tramitado ante el SDC una vez remitido el informe al TDC" y "Confidencialidad del expediente tramitado en el SDC";
Insiste la parte en la necesidad de que el expediente se remita completo y añade que únicamente cabe excluir del mismo los documentos clasificados como secreto oficial al amparo de la Ley 9/69, de Secretos Oficiales, no siendo obstáculo para la entrega íntegra del expediente lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley de Defensa de la Competencia, ante todo porque algunos de los documentos que ahora se reclaman no han sido declarados confidenciales (así, dice, los comprendidos en los folios 1 a 4304), y también porque incluso los así declarados deben ser entregados para la formalización de la demanda, toda vez que -alega la partela declaración de confidencialidad surte efectos únicamente en el curso del procedimiento administrativo y no prolonga su efectividad en el proceso judicial, al no contemplarse en el artículo 48 de la Ley Jurisdiccional una salvedad de tal índole. Aduce, en este sentido, la parte actora, que la cualificada eficacia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ha de prevalecer, en caso de conflicto, sobre la declaración de confidencialidad verificada en vía administrativa.
Asiste la razón a la parte demandante cuando alega que en el expediente inicialmente remitido por la Administración, que le fue entregado para la formalización de la demanda, no constaban los documentos numerados en el índice bajo los ordinales uno a cuarenta y cinco, páginas 1 a 4304, correspondientes al expediente llamado N-05082. En el oficio de remisión por la Administración se hacía constar que la denominada "primera fase" de este expediente N-05082 constaba en formato CD, mas lo cierto es que no se remitió a este Tribunal Supremo ni en formato de papel ni en soporte informático.
Constatada esta omisión, a la hora de resolver sobre su entrega hemos de tener presente que parte de la documentación contenida en esos documentos 1 a 45 fue expresamente calificada como confidencial al amparo de lo dispuesto en el citado artículo 53 de la Ley 16/89, del mismo que se ha declarado confidencial el resto de la documentación que la recurrente echa en falta y ha reclamado en este trámite.
Puestos, así, en la tesitura de resolver sobre la entrega a la recurrente de la información declarada confidencial, advertimos que en su escrito en solicitud de ampliación del expediente se limita a incluir una relación de la documentación que entiende debería haber sido aportada por la Administración y que no obra en dicho expediente, identificando tales documentos por la numeración y resumen de los mismos que obra en el índice que la Administración adjuntó, pero no distingue de forma razonada entre los documentos reclamados que fueron declarados confidenciales y los que no lo fueron ni aporta ninguna valoración singularizada sobre cada uno de los documentos confidenciales ni por ende razona de forma casuística la pertinencia de su entrega sino que se limita a hacer una defensa genérica de dicha entrega, por las razones que acabamos de anotar.
En el ámbito comunitario, la garantía de confidencialidad en este tipo de expedientes se prevé en los Artículos 214 TCEE y 20 del Reglamento 17/62, así como el Reglamento Comunitario 3384/1994, de 21 de diciembre . Este último, en particular, señala que "no se comunicará ni se hará accesible la información, incluidos documentos, que contengan secretos comerciales de cualquier persona o empresa, incluidas las partes notificantes, otras partes afectadas y terceros, así como ningún otro dato confidencial cuya divulgación la Comisión no considere necesaria a los efectos del procedimiento y ningún documento interno de la Administración". Dichas normas, además, obligan a las autoridades y funcionarios a guardar secreto de los hechos que conozcan por razón de sus cargos.
En un sentido similar, desarrollando el marco normativo en el que se desenvuelve en el ámbito comunitario la obligación de comunicar a las partes la documentación obrante en un expediente en materia de competencia, la propia Comisión se dio determinadas disposiciones, que sobrepasaban las exigencias formuladas por el Tribunal de Justicia. Dichas normas están contenidas en su Duodécimo Informe sobre la política de competencia, y, en síntesis, y en cuanto ahora nos afecta, venían a determinar que "la Comisión considera que los siguientes documentos son confidenciales y, por consiguiente, no pueden ponerse de manifiesto a una determinada empresa: los documentos o partes de los mismos que contengan secretos comerciales de otras empresas; los documentos internos de la Comisión, tales como notas, proyectos u otros documentos de trabajo; cualquier otra información confidencial como, por ejemplo aquélla que permita identificar a los denunciantes que deseen que no se revele su identidad, así como los datos comunicados a la Comisión con la condición de que se respete el carácter confidencial de los mismos".
Este secreto se extiende también, tal y como se determina en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dictada en el Asunto 53/84, Asunto Adams, a la debida diligencia en el tratamiento de las informaciones confidenciales que bajo esa condición llegan a conocimiento de la Comisión. En concreto dicha resolución señala, sobre el alcance de la obligación de secreto en el expediente administrativo, que el artículo 214 del Tratado prevé una obligación, especialmente para los miembros y agentes de las instituciones de la Comunidad, de no divulgar informaciones que por su naturaleza misma están cubiertas por el secreto profesional y esencialmente las notificaciones relativas a las empresas concernientes a sus relaciones comerciales o a los elementos de sus precios de venta. Si esta disposición atiende sobre todo a las calificaciones recibidas desde las empresas, la expresión "especialmente" muestra que se trata de un principio general que se aplica también a las informaciones suministradas por personas físicas, si esas informaciones son por su naturaleza confidenciales. Tal es sobre todo el caso de informaciones suministradas a título puramente voluntario, pero sujeta a una petición de confidencialidad para proteger el anonimato; "la institución que acepta recibir estas informaciones está obligada a respetar esas condiciones".
Se trata de un pronunciamiento del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que ha encontrado respaldo en otras resoluciones posteriores, como la Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 1 de abril de 1993, dictada en el Asunto British Gypson contra Comisión, T-65/89, en la que se confirmó la decisión de la Comisión que no comunicó ciertos extremos del expediente a la empresa afectada, con fundamento en que ello supondría la revelación de otras empresas que habían colaborado con la Comisión y que podrían resultar perjudicadas por la difusión de la información.
Finalmente, debe hacerse también referencia a la Comunicación de la Comisión relativa a las normas de acceso al expediente de la Comisión en los supuestos de aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado CE, los artículos 53, 54 y 57 del Acuerdo EEE, y el Reglamento (CE) nº 139/2004, del Consejo (publicada en el Diario Oficial de Unión Europea de 22 de diciembre de 2005 ), Comunicación que refunde y sistematiza las disposiciones pertinentes en la materia teniendo en consideración la doctrina emanada del Tribunal de Justicia. Esta Comunicación, en síntesis, viene a consagrar en su apartado II.B.2.10, el derecho de las partes a tener conocimiento de la información que obra en el expediente de la Comisión, a excepción de los documentos internos, los secretos comerciales de otras empresas, así como cualquier otra información confidencial. Igualmente, se determina el procedimiento para declarar la confidencialidad.
Ahora bien, debe notarse que, frente al tratamiento procedimental de la obligación de secreto que, con el alcance que hemos mencionado, impera en materia de competencia en el ámbito europeo, el procedimiento español, en este concreto aspecto, goza de singularidades, entre las que destaca el mayor grado de seguridad jurídica que aporta el hecho de que se prevean actos expresos, tanto del Servicio como del Tribunal de Defensa de la Competencia, declarando confidenciales determinados extremos del expediente incluso de oficio. Se trata de decisiones que pueden ser fiscalizadas oportunamente y que determinan en particular a qué datos concretos se extienden las limitaciones de la difusión, más allá de genéricas categorizaciones.
Conviene recordar que la Ley de Defensa de la Competencia, en su artículo 53, determina que "el Servicio y el Tribunal de Defensa de la Competencia en cualquier momento del expediente podrán ordenar de oficio o a instancia del interesado que se mantengan secretos los datos o documentos que considere confidenciales formando con ellos pieza separada", precepto conectado con el artículo 52 del mismo texto legal, a tenor del cual "todos los que tomen parte en la tramitación de expedientes previstos en esta Ley o que conozcan tales expedientes por razón de profesión o cargo, están obligados a guardar secreto sobre los hechos de que hayan tenido conocimiento a través de ellos".
Esta previsión de la Ley de Defensa de la Competencia guarda coherencia con la regulación general del procedimiento administrativo contenida en la Ley 30/1992. El artículo 35.a) de dicha Ley consagra el derecho de los ciudadanos a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados y obtener copias de documentos contenidos en ellos, y el artículo 37 establece que los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. No obstante, en el propio artículo 37 se determinan las excepciones y modulaciones a aquel derecho de acceso, y así, en su apartado 4º se puntualiza que "el ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podrá ser denegado cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una Ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada" y el apartado 5º.d) matiza que el derecho de acceso no podrá ser ejercido respecto a los expedientes "relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial".
Evidentemente, la declaración de confidencialidad acordada en el caso que aquí nos ocupa por el SDC y el TDC es plenamente coherente con esa regulación general del procedimiento administrativo, puesto que es la propia Ley de Defensa de la Competencia la que atribuye esa potestad e impone la limitación del derecho de acceso al expediente tramitado ante el Servicio o el Tribunal de Defensa de la Competencia, justamente porque en esta tipología de expedientes se examinan cuestiones atinentes a materias protegidas por el secreto comercial o industrial.
Pero todo lo dicho hasta el momento se circunscribe a los límites del procedimiento administrativo, cuando en la vía jurisdiccional concurren otras circunstancias que necesariamente han de ser ponderadas, por mor de la fuerza expansiva de los derechos consagrados en el artículo 24 de la Constitución
, que engloba, entre otros, el derecho a valerse de todos los medios de prueba considerados necesarios y que sean pertinentes. Dato éste que ha ponerse en relación con el hecho de que, a diferencia de lo regulado en el ámbito administrativo, el artículo 48.6 de la Ley Jurisdiccional únicamente permite de forma expresa la exclusión del expediente de los documentos formalmente declarados como secreto oficial y no prevé expresamente la no inclusión de los documentos a los que alcanzan otras medidas restrictivas de su difusión.
Se plantea, entonces, un posible conflicto entre los derechos de las partes procesales a articular su defensa con plenitud de medios y sin limitaciones indebidas y la protección dispensada por el Ordenamiento Jurídico a la información declarada confidencial por su afección a materias atinentes a secretos comerciales o industriales.
A la hora de resolver sobre el posible conflicto entre la confidencialidad de la documentación y las exigencias de los derechos de defensa y tutela judicial efectiva, en una contemplación integral del Ordenamiento Jurídico, hemos de partir de que las decisiones de declaración de confidencialidad efectuadas en sede administrativa no pierden vigor ipso facto por el hecho de que se impugne ante los órganos de la jurisdicción la resolución administrativa en cuyo procedimiento de adopción se realizó tal declaración. No existe previsión normativa alguna que imponga en sede jurisdiccional una automática pérdida de vigencia de la confidencialidad declarada en vía administrativa, pues no resulta lógico que lo que ha permanecido velado durante el procedimiento administrativo por un interés público o privado reconocido en la norma, pueda salir a la luz libremente y sin cortapisa alguna por la mera interposición de un recurso contencioso-administrativo.
Se impone, pues, una valoración circunstanciada de cada caso concretamente examinado, a fin de cohonestar de forma singularizada el derecho a la defensa y la protección de los intereses públicos y privados que conducen a las limitaciones de acceso al expediente administrativo. Por eso, esta Sala, en Auto de seis de octubre de dos mil cinco, recaído en el Recurso Ordinario 533/1994, ha considerado que esta materia debe abordarse "desde la perspectiva conjunta de no provocar indefensión a ninguna de las partes en el proceso y, a la vez, mantener el equilibrio entre el conocimiento procesal de determinados datos relevantes para el éxito de las pretensiones pero simultáneamente amparados, en principio, por el secreto comercial", sin que sea dable una declaración formulada globalmente sobre la pertinencia o impertinencia de que conste en el expediente toda la documentación solicitada.
Esta doctrina no se opone, sino que más bien resulta complementaria de la que se expone en la Sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, de 17 de diciembre de 1991, recaída en el asunto Hercules Chemicals, a tenor de la cual, "el respeto del derecho de defensa no exige que la empresa implicada en un procedimiento pueda comentar todos los documentos que formen parte del expediente de la Comisión, puesto que no hay disposiciones que impongan a la Comisión la obligación de comunicar sus expedientes a las partes interesadas ( sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de enero de 1984, asuntos acumulados 43/82, antes citada, apartado 25)". En síntesis, la adecuada ponderación entre el derecho a la defensa y el respeto a la confidencialidad, tácita o expresa, de determinados extremos obrantes en el expediente, exige un esfuerzo analítico de las razones por las que se considera pertinente la aportación de documentos de conocimiento limitado, coherente con el principio, de raigambre anglosajona, a tenor del cual el acceso debe ampararse en la llamada "need to know", necesidad que debe justificarse, en este caso concreto, por referencia a cada uno de los documentos solicitados. SEXTO.- Proyectadas estas consideraciones sobre el caso que nos ocupa, y visto que la parte recurrente hace una reclamación global de todos los documentos que echa en falta en el expediente administrativo del que se le dio traslado, es claro que no se puede acceder a tal pretensión en los genéricos términos con que ha sido formulada, toda vez que dicha parte no ha hecho el menor esfuerzo por singularizar y razonar su reclamación por referencia a cada documento, pese a que le habría sido posible hacerlo, pues al fin y al cabo los ha identificado con precisión y dispone de información sobre su procedencia y contenido en términos suficientes para cumplir esta carga procesal, no solo por el extracto que de todos y cada uno proporciona el índice facilitado por la Administración, sino también por su propia intervención en la fase administrativa ante el SDC y el TDC, en la que se recabaron, elaboraron y aportaron.
En definitiva, no habiéndose hecho una valoración circunstanciada de las razones por las que debe levantarse, en aras del derecho de defensa, la confidencialidad de aquellos documentos, debe prevalecer el interés en la salvaguardia de esa confidencialidad, por lo que no procede hacer entrega a la parte actora, en este trámite de formalización de la demanda, de los documentros amparados por la declaración de confidencialidad acordada por el SDC y el TDC.
Por todo lo expuesto,
Dar traslado a la parte recurrente del expediente administrativo completo, una vez unidos al mismo los documentos 1 a 45 (folios 1 a 4304) que no habían sido inicialmente remitidos por la Administración, a excepción de los documentos que hayan sido declarados confidenciales por el Servicio de Defensa de la Competencia o por el Tribunal de Defensa de la Competencia; debiendo dicha parte formalizar su demanda, una vez verificada la entrega, en el plazo que le reste sobre el inicialmente conferido.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados.
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