ATS, 6 de Noviembre de 2007

Por la representación procesal de Dª Juana se interpone recurso ordinario contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, al amparo de lo dispuesto en los artículos 25.1, 31.1 y 45.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, y en virtud de lo establecido en los artículos 129 y 130 de la referido cuerpo legal, solicitando la suspensión del artículo 1 sólo en lo que se refiere al establecimiento del Registro de la Propiedad de Sant Joan Despí, que se contiene en el Anexo I, por ser el que de una forma más directa e inmediata afecta a la recurrente.

Por providencia de 22 de mayo de 2007 se admite a trámite el recurso contenciosoadministrativo y se forma pieza separada para la tramitación de la suspensión solicitada, que se forma mediante providencia de la misma fecha, tramitándose conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

En escrito de fecha 28 de junio de 2007 el Abogado del Estado evacua el anterior trámite, oponiéndose a la suspensión pedida por la parte recurrente en virtud de las alegaciones que expone convenientemente a su razón, y termina suplicando a la Sala que, previa la tramitación legal, resuelva denegando dicha petición.

Se interesa por la representación procesal de la recurrente la suspensión de la ejecución del artículo 1 y del Anexo del Real Decreto 172/2.007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles impugnado, sólo en cuanto se refiere a la creación del Registro de la Propiedad de Sant Joan Despí, en la forma que se establece en el Anexo I del mismo Real Decreto.

Esta Sala en reiteradas ocasiones se ha pronunciado ya denegando la suspensión cautelar del Real Decreto 172/2007 .

Por todas citaremos el Auto de 18 de julio de 2007 (Rec. ordinario 130/2997 ) donde se dice:

"Antes de entrar en el concreto examen de las alegaciones con que la recurrente fundamenta su pretensión suspensiva es necesario recordar que, como hizo el Auto de 28 de abril de 2.006, esta Sala, al examinar el alcance del artículo 130 de la nueva Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ha señalado en reiteradas ocasiones -Autos de 2 de noviembre de 2.000, 29 de enero de 2.002, 31 de octubre de 2.002, 16 de mayo de 2.003, entre otros- que el criterio elegido en dicho articulo para decidir sobre la suspensión cautelar del acto o de la disposición impugnada es que su ejecución pueda hacer perder su finalidad legitima al recurso, exigencia de aseguramiento del proceso que viene a representar lo que en la doctrina se ha denominado "periculum in mora"; esto es, que, de ejecutarse el acto o la disposición, se crearían situaciones jurídicas irreversibles haciendo ineficaz la sentencia que se dicte e imposibilitando el cumplimiento de la misma en sus propios términos, con merma del principio de identidad en el caso de estimarse el recurso. Ello es así por cuanto que la medida cautelar tiene por objeto preservar el resultado del proceso de tal manera que una ejecución anticipada del acto o disposición impugnado no frustre la efectividad de la tutela judicial.

Recordaba el Auto antes citado de 28 de abril de 2.006, que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en el mismo sentido, ha expresado en Auto de 26 de junio de 2.003 que debe determinarse si la anulación, en su caso, de la decisión controvertida por el Juez que conoce el fondo permitiría invertir la situación provocada por su ejecución inmediata y, al contrario, si la suspensión de la ejecución de dicha decisión podría entorpecer la plena eficacia de ésta en el supuesto de que se estimara el recurso.

Y la apreciación de este requisito, según se desprende de lo establecido en el párrafo inicial del citado artículo 130, ha de efectuarse mediante una adecuada valoración de los intereses en conflicto, ponderando, como expresa la exposición de motivos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego.

Es preciso, por tanto, ponderar circunstancialmente, como exige el artículo 130.2 de la Ley, el carácter irreparable o de difícil reparación de los perjuicios derivados de la demora, atendiendo a las singularidades del caso, ya que, como ha declarado esta Sala, cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta son mínimas, bastarán perjuicios de esta entidad para provocar la suspensión y, por el contrario, cuando aquella exigencia es de gran intensidad, sólo perjuicios de elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución.

Es necesario destacar igualmente que, como pone de relieve el Auto de 11 de octubre de 2.005, la jurisprudencia de esta Sala ha reconocido la especial relevancia del interés público en general en relación con la adopción de una medida cautelar de suspensión de la ejecución de disposiciones generales, en cuanto persiguen el establecimiento de un nuevo régimen jurídico, aún cuando ello no exime de la debida ponderación de las circunstancias concurrentes.

Como hemos dicho en el Auto de 8 de octubre de 2.004, la suspensión de la ejecución de una disposición de carácter general ya supone un grave perjuicio del interés público, como ha recordado esta Sala en Autos de 17 de octubre de 1.996, 8 de julio de 1.998, 22 de febrero de 1.996 y 17 de septiembre de 1.993

, en los que se fijan los criterios jurisprudenciales de directa incidencia en el tema examinado en relación con la suspensión de disposiciones de carácter general, destacando que, en principio, existe un indudable interés público en la aplicación inmediata de unas normas que se promulgan para integrarse en el ordenamiento y ser cumplidas por todos los afectados, por lo que la valoración del interés público adquiere un singular relieve cuando está en juego la efectividad de una disposición general, pues ha de entenderse preponderante el público interés, ya que la vigencia de la misma está revestida de un indudable interés público, lo que impone que, salvo circunstancias verdaderamente excepcionales, ello requiera el mantenimiento de la vigencia de la disposición reglamentaria impugnada.

En el mismo sentido el Auto de 7 julio de 2.004 de esta Sala ha declarado que es doctrina constante de la misma que cuando se impugnan disposiciones generales, es prioritario el examen de la medida en que el interés público, implícito en la naturaleza de la disposición general, exija la ejecución, salvo evidencia de perjuicios irreversibles, porque en tal caso contiene la disposición general una ordenación de amplio alcance y lo normal sería que no se accedería a la suspensión, dejando sin efecto temporalmente aquella disposición general impugnada, puesto que ello sí constituiría un grave perjuicio del interés público cuando el daño derivaría más de los actos de ejecución que de la propia disposición general.

Por otro lado, y con respecto a la apariencia de buen derecho (el "fumus boni iuris"), el Auto de esta Sala de 11 de octubre de 2.005 ha puesto de relieve que la jurisprudencia de este Tribunal realizó una nueva exégesis del artículo 122 del anterior Ley Jurisdiccional para acomodarlo al artículo 24 de la Constitución, sobre la base de entender el derecho a la tutela cautelar como una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, admitiendo la apariencia de buen derecho como elemento integrador del repetido articulo 122 a efectos de otorgar la tutela cautelar. Y recuerda ese Auto que la misma jurisprudencia ha subrayado que la doctrina de la apariencia de buen derecho, tan difundida como necesitada de prudente aplicación, ha de tenerse en cuenta sobre todo cuando se solicita la nulidad de actos dictados en cumplimiento de normas declaradas previamente nulas de pleno derecho, o cuando se impugna un acto idéntico a otro que ya fue anulado jurisdiccionalmente. Pero declara inaplicable dicha doctrina, en principio, cuando se predica la nulidad de un acto administrativo en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración y decisión en el proceso principal, y ello en aras de evitar ese perjuicio de la cuestión de fondo. En línea con lo anterior se ha matizado la aplicación de la apariencia del buen derecho siguiendo una dirección paralela a la observada respecto de las alegaciones de nulidad de pleno derecho, exigiendo que la apariencia de buen derecho sea clara y manifiesta, y resaltando que debe ser apreciada sin necesidad de profundizar en el fondo del asunto.

La apariencia de buen derecho, pues, y al margen de que sólo pueda ser un factor importante para dilucidar la prevalencia del interés que podría dar lugar a la procedencia de la suspensión en algún supuesto concreto, pero siempre que concurrieran la existencia de daños o perjuicios de las características apuntadas, debidamente acreditadas por quien solicite la suspensión, requiere, según reiterada jurisprudencia, una prudente aplicación, lo que significa que en general sólo quepa considerar su alegación como argumento de la procedencia de la suspensión cuando el acto impugnado haya recaído en cumplimiento de ejecución de una norma o disposición general previamente declarada nula, o cuando se impugnan actos idénticos a otros que ya fueron jurisdiccionalmente anulados, puesto que, en definitiva, cuando se postula la nulidad en virtud de causas que han de ser por primera vez objeto de valoración o decisión en el proceso principal, lo que se pretende es que no se prejuzgue la cuestión de fondo, con infracción del articulo 24 de la Constitución que reconoce el derecho del proceso con todas las garantías de contradicción y prueba, al no ser el incidente de suspensión cauce procesal idóneo para decidir la cuestión objeto del litigio, argumento extensible al supuesto en que se invoque la nulidad de pleno derecho del acto o disposición, que, además, ha de ser ostensible, manifiesta y evidente.

Hechas las anteriores consideraciones ha de partirse del examen de lo que constituye el objeto del presente recurso, consistente en el Real Decreto 172/2.007, que fue dictado en virtud de lo dispuesto en el artículo 275.1 de la Ley Hipotecaria que dispone que subsistirán los Registros de la Propiedad en todas las poblaciones en que se hallan establecidos. No obstante, el Ministerio de Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado y con las formalidades reglamentarias, cuando así convenga el servicio público, atendido al volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, podrá, oyendo al Consejo de Estado, acordar el establecimiento del nuevo Registro de la Propiedad en determinar localidades, así como la modificación o supresión de los existentes.

La última demarcación anterior a la actual se efectuó por el Real Decreto 398/2.000 de 24 de marzo, que en su Disposición Final Segunda preveía que la demarcación registral se revisará en su totalidad transcurridos diez años desde la presente revisión total. También podrán realizarse revisiones parciales, transcurridos solamente cinco años, cuando las necesidades del servicio lo exijan conforme al párrafo primero del artículo 275 de la Ley Hipotecaria .

El Real Decreto, cuya parcial impugnación se realiza en este proceso, expresa en su mismo preámbulo que la modificación de la demarcación registral que introduce responde a un interés general, que no aconseja demora, en cuanto incentiva la actividad económica, acerca el servicio registral al ciudadano, y lo adecúa -como ha señalado el Consejo de Estado y exige el artículo 275 de la Ley Hipotecaria - a la expansión de numerosos núcleos de población.

En dicho preámbulo se añade que la modificación de la demarcación registral pretende hacer posible el más adecuado cumplimiento de las obligaciones de los Registradores, en particular las derivadas de la presentación telemática de títulos como consecuencia de las disposiciones que invoca, y añade que todo ello teniendo en cuenta, además, la nueva carga de trabajo que va a suponer la generalización de la utilización de medios telemáticos en la presentación de títulos en los diferentes registros, así como la agilización en los plazos registrales, fruto de la incorporación de las nuevas tecnologías a tales oficinas públicas.

Todo ello aparte de destacar, en palabras del preámbulo, que el interés general aconseja acometer una revisión de las oficinas registrales que se adecúe a esos cambios y sea capaz de dar una respuesta ágil y eficaz a las nuevas necesidades que se demandan de los servicios públicos registrales, sin merma de su calidad, dada su importancia. Y, después de destacar el carácter de disposición general del citado Real Decreto, concluye que resulta imprescindible abordar la presente revisión de la demarcación pues, en caso contrario, se perjudicaría a los usuarios del servicio público registral.

Sin prejuzgar el examen de la cuestión en la sentencia que en su día ponga fin a este proceso, la naturaleza del Real Decreto impugnado, parece que se corresponde con la de una auténtica disposición general, según expresa su propio preámbulo; calificación en la que están conformes tanto la recurrente como el representante de la Administración. En su consecuencia, resultan aplicables en el presente caso las antes mencionadas consideraciones que sobre la suspensión de las disposiciones generales se contienen en la jurisprudencia de esta Sala; debiendo tenerse en cuenta, además, que los perjuicios que de contrario se alegan no son predicables directamente de la ejecución del citado Real Decreto, sino inherentes y derivados de actos posteriores, relacionados con la convocatoria del concurso para la provisión de las nuevas plazas de registros o de ulteriores actuaciones de los nuevos titulares del Registro.

Se argumenta por la actora que la ejecución de las disposiciones del Real Decreto 172/2.007 haría perder su finalidad al recurso, por lo que la ejecución de una eventual sentencia estimatoria del mismo resultaría sumamente complicada en razón a que, una vez convocado el concurso para cubrir las nuevas plazas, se producirían actuaciones por los nuevos registradores que afectarían a sus intereses, que vienen a consistir, en definitiva, en que todo siga igual, dado que para evitarlo habría de volver a concursar quizás a otro órgano fuera del territorio o que se vería afectada por lo que denomina decisiones empresariales adoptadas por el nuevo Registrador produciéndose, en definitiva, una lesión a sus intereses económicos.

Considera el recurrente que el nombramiento del nuevo registrador daría lugar a una serie de incidencias derivadas y relacionadas con las calificaciones registrales efectuadas por el mismo ya que, en definitiva, parecen entender que éste desempeñaría sus funciones sin poder resultar afectado por una eventual sentencia que anulara la norma recurrida, y ello, al parecer, en virtud de lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción .

En definitiva, el recurrente invoca intereses de carácter puramente económico como afectado en el presente recurso, intereses que, precisamente por tener tal carácter, resultarían fácilmente resarcibles por parte de la Administración según proclama una reiterada doctrina de esta Sala.

Por otro lado, los perjuicios al recurrente derivados de actos de los nuevos registradores, una vez celebrado el concurso o de su mera permanencia en el puesto, resultan fácilmente reparables, pues, como dice el Abogado del Estado, bastaría a los recurrentes recurrir contra la convocatoria de dicho concurso y, en su caso, el ulterior nombramiento, interesando allí la suspensión del acto recurrido que evitara la intervención y desarrollo de las funciones por los nuevos registradores. Por otro lado, la seguridad jurídica derivada de actos puramente registrales por los nuevos registradores no parece que pueda entenderse comprometida o afectada, dado el principio que consagra el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción .

No cabe olvidar que en el presente caso el interés general está expresamente mencionado y recogido en el preámbulo del Real Decreto objeto de impugnación, y que, en el reducido ámbito con que la cuestión de fondo puede siquiera indiciariamente examinarse al resolver sobre esta medida cautelar, no cabe tomar en consideración circunstancias con fundamento en una apariencia de buen derecho, que solamente podrán apreciarse cuando se disponga del expediente administrativo, y se tenga ocasión de resolver las alegaciones en que el recurrente fundamenta esa pretendida apariencia de buen derecho, una vez que sobre las mismas haya tenido oportunidad de ejercer su derecho de contradicción la Administración demandada y se tenga la plenitud de conocimiento que se completará, en su caso, con la práctica de las pruebas necesarias.

Porque, en definitiva, el recurrente fundamenta su alegación de suspensión sobre la base de la apariencia de buen derecho en unas supuestas infracciones relacionadas con el procedimiento de elaboración, con una supuesta arbitrariedad cometida por la Administración o en la falta de motivación de la Disposición recurrida, infracciones todas ellas que no caben encajarlas en el reducido ámbito en el que esa apariencia de buen derecho puede fundar una medida cautelar como la interesada por la recurrente conforme a los criterios jurisprudenciales de esta Sala."

La argumentación contenida en este Auto resulta plenamente aplicable para denegar la suspensión cautelar solicitada por D. Juana pues en la misma alega en ausencia de vicios de nulidad del Real Decreto tanto formales como de fondo que encuentran cumplida respuesta en el Auto antes transcrito, con las consideraciones que en el mismo se hacen, a las que hay que añadir las relativas a las competencias de las Comunidades Autónomas infracciones todas las alegadas que no cabe encajar en el ámbito en que la apariencia de buen derecho puede fundar una medida cautelar como la interesada por la recurrente.

No se aprecian razones determinantes de una condena en costas en el presente incidente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .