STS, 16 de Marzo de 2012
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2012:1755 |
| Número de Recurso | 103/2009 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 16 de Marzo de 2012 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Marzo de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo nº 103/2009 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Gustavo Gómez Molero, en nombre y representación de " Matadero Madrid Norte, S. A.", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008, sobre sanción administrativa.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, en fecha 9 de febrero de 2009, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 26 de diciembre de 2008, que acordó imponer a la recurrente una multa de 365.252,49 euros con la obligación de indemnizar los daños causados al dominio público hidráulico en 132.483,60 euros.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda se solicita la estimación del recurso contencioso administrativo, la anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido y, en consecuencia, se declare ser contrario a derecho el acto sancionador impugnado.
Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisión del recurso, o, en su defecto, se desestime el recurso y se declare que el acto administrativo recurrido es conforme a derecho. Con imposición de costas a la recurrente.
Solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó su mediante auto de 28 de octubre de 2009 recibir el proceso a prueba.
Practicadas las pruebas propuestas por la parte recurrente, con el resultado que consta en las actuaciones, se confirió trámite de conclusiones.
Evacuado por ambas partes el trámite de conclusiones quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso el día 6 de marzo de 2012, fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna, como adelantamos en el antecedente primero, el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 26 de diciembre de 2008, que acordó imponer a la recurrente una multa de 365.252,49 euros con la obligación de indemnizar los daños causados al dominio público hidráulico en 132.483,60 euros, con " la obligación de reponer las cosas a su estado anterior ".
La infracción por la que se impone dicha sanción es muy grave y está prevista en el artículo 116.3.b) del TR de la Ley de Aguas de 2001 como " el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa ", en relación con el artículo 117.1 de la misma ley .
Los hechos por los que se impone la sanción impugnada se concretan en al alumbramiento de aguas subterráneas de un sondeo de 200 metros de profundidad, mediante una bomba eléctrica sumergida de unos 74,7 c.v. de potencia, con destino a uso industrial del matadero y servicios, sin autorización, en el término municipal de San Agustín de Guadalix (Madrid).
La sociedad anónima recurrente cuestiona la legalidad de la resolución sancionadora porque se ha producido la caducidad del procedimiento, porque la infracción estaba prescrita, porque no se ha incurrido en infracción por la que se ha sancionado pues no resulta de aplicación ni la Ley de Aguas de 1985 ni el TR de 2001, porque no se han causado daños al dominio público, y porque no concurre culpabilidad y falta la proporcionalidad.
Por su parte, el Abogado del Estado aduce que no se ha aportado el acuerdo corporativo, que ni se ha producido caducidad del procedimiento ni prescripción de la infracción. En cuanto al fondo, señala, además de remitirse a lo expuesto en la resolución administrativa sobre las alegaciones que son reiteración de lo alegado en el procedimiento administrativo, que lo único cierto es que se ha producido el alumbramiento de aguas y que no tiene la correspondiente autorización.
Acorde con los términos en que se plantea el debate procesal, nos corresponde examinar con carácter previo, según el orden que establece el artículo 68 de la LJCA , la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado en su escrito de contestación, pues la concurrencia de la misma vedaría un análisis sobre el fondo de la cuestión suscitada.
La Administración demandada invoca, en su escrito de contestación y como ya hemos señalado, una causa de inadmisibilidad, al amparo del artículo 69.b) de nuestra Ley Jurisdiccional , por no haber aportado la recurrente el acuerdo corporativo que autoriza la interposición de este recurso. Alegato que no encuentra respuesta expresa alguna por la parte recurrente ni en el escrito de conclusiones ni en ningún otro escrito presentado en el proceso.
La inadmisibilidad que se nos invoca, no obstante, ha de ser rechazada pues la Administración recurrida no repara que, tras el requerimiento formulado por providencia de esta Sala de 17 de febrero de 2009, la parte recurrente aportó certificación, de 25 de enero de 2009, del secretario del consejo de administración de la sociedad anónima recurrente, en el que consta que el citado consejo en su reunión de 23 de enero de 2009, por unanimidad, " se acuerda interponer recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 26 de diciembre de 2008 [...]" .
Despejado el anterior obstáculo procesal, procede entrar en las cuestiones que, como motivos de impugnación, se aducen en el escrito de demanda.
La caducidad del procedimiento no puede prosperar por las razones que seguidamente expresamos. La caducidad prevista en el artículo 44 de la Ley 30/1992 , según redacción establecida por la Ley 4/1999, en relación con el 42.2 de la misma Ley, se produce una vez expirado el plazo máximo para resolver el procedimiento, en los casos en que no se hubiera dictado resolución, y a salvo la paralización del procedimiento por causa imputable al interesado. Esta forma de extinción del procedimiento que supone la caducidad se produce, por tanto, por el mero transcurso del tiempo y como proyección de la seguridad jurídica, cuando se han rebasado los plazos establecidos para dictar la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo, en este caso, de carácter sancionador.
El expresado artículo 44, en relación con el 42.2, de la Ley 30/1992 establece una serie de requisitos a cuya concurrencia se anuda la severa consecuencia de la caducidad del procedimiento y el archivo de las actuaciones. Seguidamente acotaremos nuestro análisis al requisito temporal del plazo, al que se limita la impugnación de la parte recurrente.
El plazo máximo para notificar la resolución expresa, no es el plazo de 6 meses previsto en el citado artículo 42.2 de la Ley 30/1992 , pues hay una norma con rango de ley que establece otro superior. Así es, el citado apartado 2 del artículo 42 establece un plazo general máximo de seis meses, que admite excepciones, esto es, la fijación de plazos superiores siempre que concurra una exigencia formal: que así lo haya establecido una norma con rango de ley o normativa comunitaria europea.
En el caso examinado, el plazo es de un año porque así lo dispone una norma con rango de ley, concretamente la disposición adicional sexta , apartado 3º, del TR de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que establece que " a los efectos del artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de modificación de la anterior, los plazos para resolver y notificar la resolución en los procedimientos regulados en esta Ley serán los siguientes: (...) 3º Procedimientos sancionadores y otras actuaciones referentes al dominio público hidráulico, un año ".
Pues bien, sentado que el plazo es de un año, nos corresponde determinar cual es el " dies a quo " del mismo. Esta cuestión aparece determinada en el artículo 42.3.a) de la expresada Ley 30/1992 , pues para el plazo previsto en dicho apartado 3, y para los del apartado 2, el plazo, en este tipo de procedimientos iniciados de oficio, se cuenta " desde la fecha del acuerdo de iniciación ".
Proyectando dicho criterio legal del cómputo del plazo sobre el caso, nos encontramos que el procedimiento sancionador fue iniciado por Resolución de 25 de enero de 2008 y la resolución recurrida, fechada el 26 de diciembre de 2008, se notifica el 29 siguiente, de modo que no ha transcurrido el plazo de caducidad de un año, porque, en definitiva, cuando se dicta y notifica la resolución sancionadora no se había producido la terminación del procedimiento.
El alegato de la recurrente en orden a fijar un " dies a quo ", diferente al establecido por la Ley, que anticipara el día de inicio al acta de inspección o a las actuaciones previas no puede prosperar, a juicio de esta Sala. Y ello es así, no sólo por seguir el criterio legalmente establecido y por elementales razones de seguridad jurídica, sino también porque consta en el expediente administrativo que no han estado paralizadas innecesariamente las "actuaciones previas", pues han estado presididas por la finalidad para la que fueron concebidas en el artículo 12 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. Es decir, han sido realizadas con el objeto de determinar, con carácter preliminar, si concurren circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento sancionador, singularmente estas actuaciones han de orientarse a determinar, con la mayor precisión posible , los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
La infracción tampoco ha prescrito, pues las infracciones muy graves, como es el caso de la ahora impugnada, prescriben a los tres años, ex artículo 327 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , tras la reforma por RD 1771/1994 de 5 agosto. Dispone el citado precepto que " La acción para sancionar las infracciones previstas en este Reglamento prescribirá en los plazos establecidos en el artículo 132 de la Ley 30/1992 ". Y el citado artículo 132 dispone que " las infracciones muy graves prescribirán a los tres años ".
Conviene reparar que el acta de inspección de los servicios de protección de la naturaleza de la guardia civil, que alerta del alumbramiento de aguas se produce el 7 de agosto de 2007 y la resolución se dicta el 26 y notifica el 29 de diciembre de 2008. Además, este tipo de infracciones que se concretan en el alumbramiento de aguas subterráneas, a tenor de lo actuado en el expediente administrativo, tiene un carácter continuado. Sin que desde luego ninguna relevancia tenga, a los efectos de extinción de la responsabilidad administrativa, que la recurrente alegue la fecha de las obras de construcción del pozo.
Nos corresponde seguidamente examinar las cuestiones que afectan al fondo del asunto si por tal entendemos aquellas que se refieren a la concurrencia de los hechos que integran el ilícito administrativo aplicado, que recordemos se describe en el artículo 116.3.b) del TR de la Ley de Aguas de 2001 como el alumbramiento de aguas subterráneas sin autorización.
Debemos hacer una advertencia previa, pues los hechos y fundamentos por los que sanciona la resolución recurrida guardan una estrecha semejanza con los que enjuiciamos en la sentencia de 22 de marzo de 2011, dictada en el recurso de casación n nº 269/2009 . Es decir, se trata de la misma infracción del artículo 116.3.b) del TR de la Ley de Aguas de 2001 , impuesta por alumbrar obras de un pozo que estaba construido y en funcionamiento desde 1984, antes, por tanto, a la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985, y que figuraba inscrito en el Registro Industrial Minero de Aguas Subterráneas de la Provincia. Aprovechamiento que se ha venido utilizando desde entonces. Si bien en 1998 se produjo la instalación de contador e inclusión en la red general, y desde entonces el Canal de Isabel II viene girando los recibos correspondientes al consumo de agua.
La anterior constatación determina que la presente sentencia, por razones de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la CE ) y de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ), aplique la misma doctrina que expusimos en el mentado precedente.
El contenido del expediente administrativo y la prueba practicada en el proceso acreditan que se venía haciendo uso de las aguas del pozo desde 1984. Se constata, igualmente, que el pozo figuraba incluso inscrito en el Registro Industrial Minero de Aguas Subterráneas de la Provincia con el nº 33, desde el día 20 de noviembre de 1984, así como las condiciones del caudal aforado. Tal soporte documental que revela el reconocimiento administrativo --Ministerio de Industria y Energía-- del aprovechamiento y que consta en el expediente administrativo (folios 6 y siguientes) impide que pueda ser considerado, como aduce el Abogado del Estado, como un sondeo ilegal.
Es, por tanto, aplicable el régimen jurídico previsto en la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, los artículos 412 y 418 del Código Civil y la disposición transitoria tercera de la Ley de Aguas de 1985 , toda vez que el alumbramiento de aguas y el uso del aprovechamiento venía realizándose antes de la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985, que tuvo lugar el 1 de enero de 1986, ex disposición final tercera de dicha ley .
En estos casos la entidad recurrente tenía un derecho de carácter privado sobre las aguas alumbradas, pues el artículo 5 de la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 y artículo 412 del Código Civil atribuía al dueño de un predio en que se encuentran las aguas el derecho de aprovechamiento mientras discurran por él, calificando como aguas privadas o de dominio privado a aquellas mientras permanecieran en tal situación y su aprovechamiento se establecerá por la regulación sectorial contenida en la Ley de Aguas, y en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico. Este derecho no puede entenderse extinguido por no haber ejercitado la opción que establece la disposición transitoria tercera de la Ley de Aguas de 1985 , es decir, por no haber solicitado la inscripción en el Registro de aguas o la inclusión en el Catálogo de aguas privadas.
Téngase en cuenta que la finalidad de la norma transitoria era, como señalamos en la Sentencia de 22 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 269/2009 ) « cerrar el periodo de inscripción para los titulares de aprovechamientos de aguas privadas, que no solicitasen su inclusión en el Catálogo dentro del plazo de tres meses a contar de la vigencia de la Ley 10/2001, de manera que, a partir de tal fecha, sólo podrán tener acceso al indicado Catálogo en virtud de resolución judicial firme, como declaramos en Sentencia de fecha 1 de junio de 2010 (recurso de casación 2745/2006 ), pero sin que ello implique, en absoluto, la derogación del régimen de las aguas privadas contemplado en las Disposiciones Transitorias Segunda, Tercera y Cuarta de la Ley de Aguas 29/1985 y su Texto Refundido de 2001, sobre lo que esta Sala del Tribunal Supremo aun no se había pronunciado, aunque lo hubiesen hecho algunos Tribunal Superiores de Justicia, como el de Extremadura en su Sentencia de 30 de abril de 2009 (recurso contencioso-administrativo 420/2007) y el de Madrid en sus Sentencias de 24 de julio de 2009 (recurso contencioso-administrativo 535/2007 ) y 23 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo 140/2007 ), tesis que nosotros acogemos también ahora en esta nuestra sentencia ».
En definitiva, la naturaleza privada de las aguas alumbradas que arrastra, en los términos que acabamos de exponer, de la antigüedad del pozo y del aprovechamiento anteriores a la Ley de Aguas de 1985, revela que no estamos ante la contravención administrativa que describe y tipifica el artículo 116.3.b) del TR de la Ley de Aguas de 2001 , por lo que procede la estimación del recurso porque la resolución sancionadora impugnada no es conforme a Derecho.
La estimación de dicho motivo de impugnación por no incurrir la conducta de la recurrente en el ilícito descrito en el artículo 116.3.b) de tanta cita, hace innecesario examinar los demás motivos de impugnación que se aducen en el escrito de demanda, pues ningún sentido ni relevancia tiene analizar una valoración de daños, ni determinar si se vulnera la culpabilidad o proporcionalidad en ejercicio de la potestad sancionadora, respecto de una conducta que no es típica y cuya sanción ya hemos anulado.
Procede, en consecuencia, estimar el recurso contencioso administrativo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA no procede hacer imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso contencioso administrativo.
Que estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de " Matadero Madrid Norte, S. A.", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008, que anulamos por no ser conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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