STS, 26 de Enero de 2012

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó sentencia con fecha 20 de febrero de 2009 (recurso 1516/2006 ) en la que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Joaquín , actuando en representación de la comunidad de herederos de D. Florian , contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias de 28 de abril de 2006 desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de 1 de julio de 2004 relativo a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación del Concejo de Piloña, publicado en el Boletín Oficial del Principado de Asturias de 22 de octubre de 2004, en cuanto clasifica como suelo urbano no consolidado e incluye en una unidad de actuación la finca propiedad del Sr. Florian sita en la CALLE000 (Infiesto); sin hacer especial condena en costas.

En el proceso que dicha sentencia vino a resolver la parte demandante solicitaba la anulación de las resoluciones recurridas en cuanto determinan la clasificación de su finca como suelo urbano no consolidado y que se le otorgue la de suelo urbano consolidado, pues cuenta con todos los servicios precisos para tener la condición de solar y ya estaba clasificada en las Normas Subsidiarias de 1982 como suelo urbano residencial.

En el fundamento jurídico tercero de la sentencia se aborda la controversia planteada en torno a la categorización del suelo, desestimando la pretensión de la recurrente por considerar que el planeamiento había previsto una ordenación sustancialmente diferente a la existente en la zona, lo que permite su categorización como suelo urbano no consolidado a tenor de lo establecido en el artículo 114.3 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo del Principado de Asturias. Sobre esta cuestión la Sala de instancia expone las siguientes razones:

(...) TERCERO.- La distinción entresuelo urbano consolidado y no consolidado no fue una novedad del art. 24 de la Ley 3/2002 (hoy, art. 114 D. Leg. 1/2004) puesto que ya resultaba del art 8 LRSV 1998 . En la legislación vigente, ha perdido gran parte de su sentido, ya que el TRLS 2008 no contiene ningún precepto equivalente o análogo al art. 14.1 LRSV , que en su día sirvió de fundamento a las SSTC 54/2002 (País Vasco ) y 365/2006 (Castilla La Mancha), considerando como "condición básica" del derecho de propiedad la inexistencia de cesiones en suelo urbano consolidado. Dicha diferenciación estriba, desde el punto de vista de la gestión urbanística, en la necesidad o no de llevar a cabo actuaciones sistemáticas, mediante la delimitación de polígonos o unidades de ejecución, que hagan posible la equitativa distribución de cargas y beneficios del proceso urbanizador, así como las cesiones obligatorias de aprovechamiento urbanístico a la Administración. En el suelo urbano consolidado no se requieren actuaciones sistemáticas, ni es procedente la cesión a la Administración de porcentaje alguno de aprovechamiento urbanístico (así, entre otras muchas, SSTSJ Asturias, sec. 1ª, de 22 de octubre de 2002 , nº 56/2002 , rec. 22/2002 ; sec. 2ª, de 16 de septiembre de 2005 , nº 1429/2005 , rec. 339/2001 ; sec. 2ª, de 8 de febrero de 2006 , nº 125/2006 , rec. 1013/2001 ), lo que permite la concesión de licencia una vez cumplidos los requisitos mínimos para que la parcela adquiera la condición de solar. Por el contrario, en el suelo urbano no consolidado, las operaciones de ejecución requieren, en su caso, del correspondiente planeamiento secundario y la delimitación de unidades de ejecución, lo cual impide el otorgamiento de licencias en tanto no se haya producido dicho desarrollo. De la prueba practicada en este proceso, consistente en el expediente administrativo, el informe técnico aportado por la demandante y elaborado por el perito judicial, resulta acreditado que se trata de una parcela no edificada, paralela a la calle principal de Infiesto, dentro de la trama urbana de la localidad y dotada de todos los servicios propios del suelo urbano, con un alto grado de consolidación por la edificación (el 86%, según el perito judicial). En definitiva, no ofrece duda que se trata de suelo urbano consolidado, extremo que en realidad no es controvertido por la Administración, cuya oposición a la demanda se centra en que el planeamiento aprobado supone una reordenación de la zona. Hemos de recordar que, muy al contrario de lo que parece desprenderse de la argumentación de la demanda, el concepto de "consolidación" no tiene necesariamente un sentido estático e inmutable. Una zona consolidada por la edificación puede dejar de estarlo cuando "el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente diferente" (art. 114.3 TROTU, in fine) de la existente. En el caso que enjuiciamos, la delimitación de la unidad de actuación responde a una reordenación del área que, entre otros aspectos (informe CUOTA ff. 710 y 711), conlleva la apertura de un vial rodado, la prolongación de otro existente, la creación de un vial peatonal en el entorno de la Iglesia (elemento catalogado) y la obtención de espacios libres públicos. Se trata de una ordenación sustancialmente distinta de la existente, sin que puedan acogerse las argumentaciones en sentido contrario del perito judicial, que utiliza como término de comparación un estudio de detalle de 1990, instrumento normativo de inferior rango, que por sí mismo no puede contener una ordenación distinta de la que resulte del planeamiento general

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En el fundamento jurídico cuarto la sentencia analiza la pretensión de la actora de que se anule el Plan General por no haber sido sometido a información pública el cambio producido entre la aprobación inicial y la provisional, pretensión que la Sala de instancia también desestima por considerar que la modificación operada afecta a un aspecto concreto del Plan que como tal no supone un cambio de modelo territorial y, en consecuencia, no requiere de nueva información pública; sin que sobre esta cuestión se haya suscitado debate en casación.

La representación de la comunidad de herederos de D. Florian preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 11 de mayo de 2009 en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , alegando la infracción de los artículos 8 y 14 de la Ley 6/98, de 13 de Abril y de la jurisprudencia que cita.

Aduce la representación de los recurrentes que la potestad de planeamiento, y, en concreto, la clasificación de los terrenos como suelo urbano consolidado, debe atenerse a la realidad de los hechos, no habiendo sido cuestión controvertida que su finca cuenta con todos los servicios urbanísticos y se encuentra dentro de la trama urbana. Además, la finca se encuentra desvinculada de los fines de la unidad de actuación, manteniendo las mismas alineaciones y rasantes, obedeciendo su inclusión a una reparcelación económica a fin de repartir el aprovechamiento lucrativo entre los propietarios de los terrenos incluidos en la unidad.

Termina solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida, y, en su lugar, se anule el acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación del Concejo de Piloña en cuanto clasifica como suelo urbano no consolidado la finca de los recurrentes sita en la C/ CALLE000 -Infiesto.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 26 de junio de 2009 se acordó admitir a trámite el recurso de casación y la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, se dio traslado a la representación procesal del Principado de Asturias para que formalizase su oposición al recurso de casación, lo que hizo mediante escrito presentado el 25 de noviembre de 2009 en el que solicita la desestimación del recurso, por considerar que la Sala de instancia ha apreciado, en su libre y motivada valoración de la prueba, que estamos ante un supuesto de ordenación urbanística sustancialmente diferente, lo que permite a tenor de lo establecido en el artículo 114.3 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo del Principado de Asturias la categorización de los terrenos como suelo urbano no consolidado, pues el legislador autonómico puede superponer a la clasificación del suelo como urbano otra distinta y adecuada a los fines urbanísticos de reforma interior o transformación del suelo.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 24 de enero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación lo dirige la comunidad de herederos de D. Florian contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 20 de febrero de 2009 (recurso contencioso-administrativo 1516/2006 ) en la que se desestima el recurso interpuesto por D. Joaquín , actuando en representación de la comunidad de herederos de D. Florian , contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias de 28 de abril de 2006 desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de 1 de julio de 2004 relativo a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación del Concejo de Piloña, publicado en el Boletín Oficial del Principado de Asturias de 22 de octubre de 2004, en cuanto clasifica como suelo urbano no consolidado e incluye en una unidad de actuación la finca propiedad del Sr. Florian , sita en la CALLE000 (Infiesto).

En el antecedente segundo han quedado reseñadas las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar el único motivo de casación que aduce la parte recurrente, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

El Plan General de Ordenación Urbana del Concejo de Piloña aprobado definitivamente por acuerdo de 1 de julio de 2004 clasifica como suelo urbano no consolidado la finca de los recurrentes, sita en la CALLE000 (Infiesto), incluyéndola en una unidad de actuación denominada INF.UA-1A cuyo objeto es la reordenación del área, apertura de vial rodado, prolongación de vial existente, creación de vial peatonal en el entorno de la Iglesia y obtención de espacios libres.

En el proceso de instancia quedó acreditado, y así lo reconoce la propia sentencia, que se trata de una parcela no edificada, paralela a la calle principal de Infiesto, situada dentro de la trama urbana de la localidad y dotada de todos los servicios propios del suelo urbano, con un alto grado de consolidación por la edificación (el 86%, según el perito judicial), por lo que la sentencia declara que "no ofrece duda que se trata de suelo urbano consolidado", reconociendo, además, que este extremo no había sido controvertido, pues la Administración fundamentaba la categorización de la finca como suelo no consolidado en que el planeamiento aprobado suponía una reordenación de la zona, que pasaba con ello a tener una configuración sustancialmente diferente, invocando al efecto lo establecido en el artículo 114.3 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo del Principado de Asturias.

La sentencia recurrida, partiendo de dicho precepto, señala que el concepto de "consolidación" no tiene necesariamente un sentido estático e inmutable, por lo que una zona consolidada por la edificación puede dejar de estarlo cuando "el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente diferente", lo que a juicio de la Sala de instancia ocurría en el caso analizado.

Frente a ese razonamiento que se hace en la sentencia, los recurrentes en casación alegan la infracción de los artículos 8 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones , relativos a la delimitación de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado y al régimen de deberes que conforman el estatuto jurídico de los propietarios de una y otra categoría de suelo urbano, así como de la jurisprudencia que se cita relativa a la clasificación del suelo urbano, que responde a un hecho físico que no puede ser obviado por el planificador.

Pues bien, el motivo de casación así planteado debe ser acogido.

El artículo 114 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo del Principado de Asturias, ha de ser interpretado de forma armonizada con la legislación básica estatal que determina los deberes de los propietarios del suelo urbano distinguiendo según se trate de suelo urbano consolidado o no consolidado ( artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones ).

En nuestra sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004 ) resolvimos la controversia que allí se planteaba sobre la distinción de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, haciendo armónica y coherente la legislación básica estatal -Ley 6/1998, de 13 de abril- con la autonómica -en aquél caso la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias- en el sentido de dar preferencia a "la realidad existente" sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico. De acuerdo con la doctrina contenida en dicha sentencia de 23 de septiembre de 2008 , que luego hemos reiterado en ocasiones posteriores -pueden verse, entre otras, las sentencias de 17 de diciembre de 2009 (casación 3992/2005 ), 25 de marzo de 2011 (casación 2827/2007 ), 29 de abril de 2011 (casación 1590/2007 ) 19 de mayo de 2011 (casación 3830/07 ), 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 ) y 8 de septiembre de 2011 (casación 2510/08 -, no resulta admisible «... que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística...».

Como explica la sentencia de 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 ), lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado. Como indica la misma sentencia antes citada de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/04 ) «...Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica ( artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar ».

De aceptarse el planteamiento de la sentencia recurrida, los propietarios de los terrenos cuya consideración como urbanos había sido hasta entonces indubitada según el planeamiento anterior, lo que permite suponer que ya en su día habían cumplido con los deberes necesarios para el suelo alcanzase esa condición, quedarían nuevamente sujetos, por virtud del cambio de planeamiento, al régimen de deberes y cesiones previsto en el artículo 14 de la Ley 6/1998 para los titulares de suelo urbano no consolidado, consecuencia ésta que, como decimos, no resulta respetuosa con la exigencia de que la distribución de derechos y deberes resulte equitativa.

Vemos así que el criterio expresado en la sentencia de instancia no se corresponde con la jurisprudencia de esta Sala, y que, en definitiva, la recurrida incurre en las infracciones normativas que hemos analizado, sin que la normativa que en ella se aplica haya sido interpretada en términos que resulten acordes con las determinaciones de la legislación básica y la jurisprudencia de esta Sala a la que acabamos de aludir.

Las consideraciones expuestas en el fundamento anterior llevan a estimar el motivo de casación. Y una vez establecido que la sentencia de instancia debe ser casada, procede que entremos a resolver en los términos en que viene planteado el debate ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Al abordar esta tarea, las mismas razones que hemos expuesto para acoger el motivo de casación son las que nos llevan a concluir que el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Joaquín , en representación de la comunidad de herederos de D. Florian , debe ser estimado, pues, dejando ahora a un lado los extremos de la fundamentación de la sentencia recurrida que no han sido combatidos en casación, hemos visto que, en contra de lo previsto en el Plan General de Ordenación del Concejo de Piloña aprobado por acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias de 1 de julio de 2004, los terrenos a que se refiere la controversia han de ser considerados como suelo urbano consolidado y deben quedar excluidos, por tanto, de la unidad de actuación del mencionado Plan General en la que han sido indebidamente incluidos.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe a ninguno de los litigantes, debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las costas del recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .