STS, 20 de Junio de 2011

Con fecha 19 de mayo de 2006, la entidad MARÍTIMA DEL NORTE CORP., formuló reclamación al Consejo de Ministros , solicitando indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, respecto a las cantidades abonadas a las Autoridades Portuarias de Huelva, Las Palmas, Marín, Tenerife y Vigo por dicha entidad, en concepto de tarifas portuarias, durante los ejercicios 1992 a 2000, más los intereses legales correspondientes, desde la fecha de ingreso hasta el momento del pago de la indemnización.

Alegaba al efecto, que con fecha 20 de mayo y 8 de junio de 2005, se publicaron en el Boletín Oficial del Estado, respectivamente, las sentencias del Tribunal Constitucional 102/2005, de 20 de abril , y 121/2005, de 10 de mayo , por las que se declaran inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su redacción original y en la redacción dada por la Ley 62/1997 y que, como consecuencia de la aplicación de estos preceptos y de la norma reglamentaria que los desarrolló, hubo de satisfacer a las Autoridades Portuarias españolas, durante los ejercicios 1992 a 2000, determinadas cantidades en concepto de tarifas portuarias, lo que ha provocado una lesión en su patrimonio de la que es responsable el Estado, en tanto que legislador, como consecuencia de la aplicación de una Ley declarada inconstitucional.

En apoyo de su reclamación, examina la evolución doctrinal y jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, con mención específica a los supuestos de actos dictados en aplicación de leyes declaradas inconstitucionales, razonando sobre el órgano competente para conocer dicha reclamación y sobre la concurrencia de los requisitos precisos para dar lugar a dicha responsabilidad en este caso: lesión, no debida a fuerza mayor, efectiva, económicamente evaluable e individualizada, relación de causalidad con el anormal funcionamiento del Estado legislador, ejercicio de la acción en el plazo de un año desde la sentencia del Tribunal Constitucional que declaró la inconstitucionalidad del artículo 70.1 y 2 de la Ley 27/1992 , e inexistencia del deber jurídico de soportar el daño y, ello, aun cuando en su día no efectuara impugnación alguna, administrativa o judicial, contra las liquidaciones practicadas por la Autoridad Portuaria.

Ante el silencio del Consejo de Ministros y con fecha 29 de enero de 2007, sociedad MARÍTIMA DEL NORTE CORP . interpone el presente recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de su reclamación por el Consejo de Ministros y, una vez admitido a trámite y recabado el expediente administrativo, se dio traslado a las recurrentes para formalización de la demanda, en la que mantienen su pretensión de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por las cantidades ingresadas en concepto de tarifas portuarias desde finales de 1992 a 2000.

En síntesis, alega la recurrente que, las sentencias del Tribunal Constitucional 102/2005, de 20 de abril (BOE 20-5-2005) y 121/2005, de 10 de mayo (BOE 8-6-2005) declararon inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante en su redacción original y en la redacción dada por Ley 62/1997, de 26 de diciembre , respectivamente, y a la vista de las mismas, con fecha 19 de mayo de 2006, dicha entidad formuló reclamación al Consejo de Ministros en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por las cantidades abonadas en concepto de tarifas portuarias más intereses legales, cuya desestimación presunta es objeto del presente recurso.

En apoyo de su reclamación, se refiere a los efectos ex tunc de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes, que determina la nulidad de las mismas y de los actos dictados a su amparo, al cómputo del plazo para el ejercicio de la acción en estos supuestos, que se inicia a partir del momento de la publicación en el Boletín Oficial del Estado de la sentencia que declara esa inconstitucionalidad, invocando al efecto las sentencias de esta Sala de 5 de julio de 2001 y 13 de junio de 2000 , y a la concurrencia, en el presente supuesto, de todos y cada uno de los requisitos motivadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por actos del Estado legislador, al haberse declarado la inconstitucionalidad de una norma con rango de Ley que imponía la obligación de pago de unas tarifas calificadas de precios privados, sin regulación de los elementos mínimos definidores de la prestación, con la consecuencia de ser nula dicha norma y también los actos dictados a su amparo, cuyo contenido se concreta en el pago de determinadas cantidades que ha resultado indebido, por no venir apoyado ni en Ley, ni en acto válido que lo autorizase, causando un perjuicio patrimonial coincidente con los pagos realizados, cuyo carácter antijurídico (inexistencia del deber jurídico de soportarlo)- sostienen- está fuera de toda duda por no existir la necesaria norma legal que lo autorizase y que ha sido soportado por la consignataria que ahora reclama, como sujeto pasivo de la tarifa, por lo que está legitimada para ejercitar la acción, estando obligada la Administración responsable a asegurar la total indemnidad del perjuicio causado, lo que impone la devolución de las cantidades abonadas y de sus intereses desde que se efectuaron los ingresos y hasta el momento del pago de la indemnización, interesando, por otrosí, el recibimiento a prueba del procedimiento para la determinación del importe total de los pagos efectuados por las recurrente a las Autoridades Portuarias españolas, durante los ejercicios 1992 a 2000, en concepto de tarifas portuarias.

El Abogado del Estado en la contestación a la demanda solicita que se declare la inadmisibilidad y, en su defecto, la desestimación del recurso, oponiendo :

- Que la entidad recurrente carece de legitimación activa, al amparo del artículo 19.1.a) de la Ley Jurisdiccional , por falta de derecho o interés legítimo de la consignataria demandante toda vez que, los obligados al pago de la tarifa, son los propietarios de las mercancías y no las empresas consignatarias cuya intervención es meramente instrumental, en cuanto proceden al pago de las tarifas en nombre del consignante al que repercuten su importe con el coste de sus servicios, de forma que las aquí demandantes ni tuvieron que pagar las Tarifas, ni su devolución -vía de responsabilidad patrimonial- les corresponde.

- Que el recurso es inadmisible, de acuerdo con el artículo 416.2.5ª de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable supletoriamente, por defecto legal en el modo de proponer la demanda, ante la falta de precisión de la petición deducida en la demanda, en la que se reclama indemnización por el importe equivalente a todos los pagos por tarifas portuarias realizados durante los años 1992 a 2000, sin fijar una cantidad concreta y por tanto con una absoluta indeterminación en la cuantía reclamada.

- Opone, asimismo, el Abogado del Estado que, en el presente caso, no existe daño o lesión real probada que los demandantes no tengan el deber jurídico de soportar. El pago de la tarifa T-3 corresponde al pago de unos servicios portuarios que se prestaron en su momento por la Autoridad portuaria que fueron solicitados por los dueños de las mercancías a través de sus consignatarios. El servicio se prestó y se pagó en los términos establecidos y a conveniencia de las partes y la declaración de inconstitucionalidad solo podría afectar a esta relación jurício económica si a consecuencia de la misma se hubiera visto alterado- en mas o en menos- el precio de los servicios prestados. En concreto, si a consecuencia de esa declaración de inconstitucionalidad, el precio del servicio hubiera resultado menor, la diferencia a favor de quien lo solicitó y autorizó podría haber dado lugar a un daño, lo que no ha sucedido en el supuesto que nos ocupa. No ha existido por tanto daño alguno para quien pagó la tarifa y utilizó el servicio y, en cualquier caso, ese pago no puede calificarse como daño que no tuviera la obligación de soportar el dueño de las mercancías, porque es consecuencia de la solicitud de utilización de los servicios portuarios.

Concluye el Abogado del Estado que, si se devolviese el importe de la tarifa satisfecha, se produciría un enriquecimiento injusto o sin causa a favor del obligado al pago ya que, habiendo prestado la Administración un servicio y siendo por ello legalmente exigible dicho pago, la Administración se vería privada del correspondiente ingreso.

Recibido el pleito a prueba, la parte actora propuso documental a los efectos de obtener certificación desglosada por ejercicios de las cantidades recaudadas por las Autoridades Portuarias españolas, satisfechas durante los ejercicios 1992 a 2000 por la actora, prueba que se practicó con el resultado que es de ver en las actuaciones, abriéndose posterior trámite de conclusiones.

Por ambas partes se presentaron escritos de conclusiones, examinando las pruebas practicadas y defendiendo las posturas mantenidas en sus escritos de demanda y contestación. Con ello quedaron los autos conclusos para sentencia, a cuyo efecto se señaló para votación y fallo el 15 de junio de 2011, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D . Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de Sala.

Debe rechazarse, en primer lugar, la alegación formulada por el Abogado del Estado acerca de la falta de legitimación activa de la recurrente, ya que la misma alega desde el principio que ha sido ella quien han satisfecho las tarifas en cuestión, acreditando los importes abonados en periodo probatorio, poniendo de manifiesto un interés legítimo en la reparación del perjuicio patrimonial que atribuye al indebido abono de tales tarifas, que no queda desvirtuado por las alegaciones del Abogado del Estado.

Entrando en el fondo de la cuestión planteada, conviene recordar que la responsabilidad patrimonial se concibe como institución que viene a tutelar la integridad patrimonial de los administrados frente a las intromisiones de los poderes públicos, atendiendo a la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, al margen de la potestad expropiatoria, como consecuencia de la actividad desarrollada en el ejercicio del poder.

Se configura así como presupuesto básico del nacimiento de tal responsabilidad la existencia de una lesión o detrimento en el patrimonio del particular o, como dice la sentencia de 25 de noviembre de 1995 , "la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas, constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del interesado que es quién a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado". En todo caso se ha de tratar de un daño real y efectivo ( Ss. 16-2-1998 , 16-10-1995 ).

Así lo exige con carácter general el artículo 139.2 de la Ley 30/1992 , disponiendo que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado. También resulta del número 3 del mismo precepto en relación con la responsabilidad patrimonial por la aplicación de actos legislativos, que aquí se invoca, pues, si bien no hace referencia expresamente al daño resulta implícito en el término indemnización, que según el diccionario de la Real Academia, no es otra cosa que el resarcimiento de un daño o perjuicio.

El Abogado del Estado cuestiona la concurrencia de este requisito básico de la responsabilidad patrimonial, al entender que, desde esta perspectiva, no puede hablarse de un daño real o efectivo para el obligado que satisfizo, en su momento, la tarifa por la prestación del correspondiente servicio portuario, pues se ha beneficiado de la prestación de dicho servicio portuario.

Frente a ello, la recurrente mantiene que ha experimentado una lesión en su patrimonio por cuanto ha tenido que hacer frente a un tributo que no tenía obligación alguna de pagar, argumentando en conclusiones sobre el carácter legal de tal obligación y señalando que la declaración de inconstitucionalidad deja claro que las Autoridades Portuarias no tenían derecho a exigir las tarifas en cuestión.

Entiende la Sala que, como mantiene el Abogado del Estado, el litigio ha de examinarse desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial y del presupuesto básico de existencia de un detrimento patrimonial real y efectivo. A tal efecto, hay que tener en cuenta lo que ya declaramos en la Sentencia del Pleno de esta Sala, de 5 de marzo de 2008 (recurso contencioso- administrativo nº 22/2007 ) en la que señalamos que « la entidad recurrente, mediando el abono de la correspondiente tarifa, accedió a determinada prestación portuaria (uso de dominio público o servicio portuario) obteniendo con ello el correspondiente beneficio que incorporó a su patrimonio. La declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Puertos incide en la habilitación para la exigencia de la tarifa, pero no altera la situación patrimonial de la entidad recurrente que resulta del disfrute de aquella prestación, cuya incorporación a su patrimonio no se ve afectada y se mantiene tras la declaración de inconstitucionalidad. Esta declaración podrá propiciar, en su caso, que el interesado ejercite las acciones correspondientes en reclamación de las tarifas satisfechas en aplicación de aquella normativa, lo que evidentemente irá en beneficio de su patrimonio, pero desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial no acredita un detrimento patrimonial que pueda calificarse como daño real y efectivo.

Tampoco puede sustentarse la existencia de tal perjuicio en un eventual derecho del usuario a recibir el servicio, se entiende que sin el abono de la correspondiente tarifa, que parece invocarse cuando se dice, en conclusiones, que no existe ninguna norma que afirme que el usuario no tuviera derecho a recibir el servicio, pues es claro que toda la normativa reguladora de los servicios portuarios sujetan su prestación al abono de las correspondientes tarifas, criterio que no se ha abandonado tras dicha declaración de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la correspondiente potenciación de la competencia, como se refleja en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de Puertos de Interés General, que en su Título I, Capítulo IV, regula las tasas portuarias por la utilización del dominio público portuario y por la prestación de servicios no comerciales por las Autoridades Portuarias.

Finalmente el recurrente no plantea la existencia de un perjuicio, en razón de eventuales diferencias tarifarias, que pudieran incidir en el distinto alcance del beneficio reportado por la prestación obtenida, limitándose a identificar el perjuicio con el importe equivalente a las tarifas satisfechas, sin tomar en consideración que ello determinó el disfrute de la prestación y la incorporación a su patrimonio, que no resultó afectado por la declaración de inconstitucionalidad».

Conviene añadir, para evitar dudas en relación con el fundamento de la resolución adoptada, que en la referida sentencia de 5 de marzo de 2008 cuyo criterio seguimos aquí, la razón para desestimar la reclamación deducida es la falta de acreditación del daño y no una supuesta consideración de un enriquecimiento injusto que sólo se invoca por el Abogado del Estado, por lo que ninguna contradicción se produce con la STC 116/2009, de 18 de mayo (BOE de 20 de junio de 2009) por la que se declara inconstitucional y nula la Disposición Adicional 34ª de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre , en la que el Tribunal Constitucional declara que "no se produce ningún enriquecimiento injusto por el hecho de que los consignatarios reciban un servicio cuyo coste no puede serles jurídicamente impuesto sino por una Ley constitucionalmente lícita que lo ampare".

No se acoge en la sentencia de esta Sala la tesis del Abogado del Estado acerca del enriquecimiento injusto que se produciría en caso de indemnizar a las reclamantes con una cantidad equivalente al importe de las tarifas ilegales satisfechas a cambio de la utilización de los servicios portuarios, pues la desestimación no se produce porque la Sala considere que en tal caso tendría lugar un enriquecimiento injusto, sino porque no se considera acreditada la existencia de un daño real y efectivo que pueda identificarse con dicho importe, pues realmente aquéllas se pagaron a cambio de servicios que las reclamantes han incorporado a sus patrimonios bien directamente o a través del precio cobrado por la prestación del servicio para su gestión, sin que quepa identificar un pago indebido por la ilegalidad de las tarifas, con un daño o perjuicio patrimonial indemnizable.

Cabe añadir que el pronunciamiento mayoritario del Pleno de la Sala en la referida sentencia de 5 de marzo de 2008 , se produjo teniendo en cuenta y valorando la consideración de la cuestionada exigencia patrimonial como una obligación legal y la jurisprudencia de la Sala en relación con la devolución de lo pagado en tales casos, como se refleja en el voto particular emitido al respecto, consideraciones que no prosperaron frente al parecer mayoritario reflejado en la sentencia.

Por todo ello, considerando la Sala que del planteamiento del recurso no se desprende la existencia de un perjuicio real y efectivo en el patrimonio de la entidad recurrente, desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial invocada, resulta inviable la pretensión formulada, sin necesidad de entrar a examinar las demás cuestiones planteadas por las partes.

Por todo ello procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo, sin que se aprecien razones para hacer una expresa condena en costas.

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo nº 43/2007, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Mª Concepción Puyol Montero, en nombre y representación de la sociedad MARÍTIMA DEL NORTE CORP ., asistida por el Letrado D. Juan Martínez Calvo, contra la desestimación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador formulada al Consejo de Ministros, con fecha 19 de mayo de 2006 , por los daños sufridos en su patrimonio derivados de la aplicación del artículo 70, apartados 1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, declarado inconstitucional, desestimación que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico.

No hacemos una expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Octavio Juan Herrero Pina , en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.