STS, 26 de Enero de 2011

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

" FALLAMOS:

Que desestimamos la demanda presentada por el Procurador de los Tribunales D. Luís Díez Astraín Foces, actuando en nombre y representación de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras de Castilla y León, contra los artículos 2.b) y 5 del Decreto 84/2.006, de 30 de noviembre, de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial de la Junta de Castilla y León, por el que se regula la Consolidación Parcial del Componente Singular del complemento específico para el ejercicio de director de los centros públicos no universitarios, por no ser contrarios a derecho en los términos que se han estudiado en este proceso. Todo ello, sin efectuar expresa condena de las costas del proceso".

Contra dicha Sentencia intentó recurso de casación la representación de la FEDERACION DE ENSEÑANZA DE COMISIONES OBRERAS DE CASTILLA Y LEÓN, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y acordó emplazar a las partes y remitir las actuaciones a este Tribunal Supremo.

En el escrito de interposición, después de exponer los motivos en que se apoyaba el recurso de casación, se suplicó a la Sala:

"(...) dicte Sentencia en su día por la que se revoque la sentencia (por la que declare nulo, anule o revoque el Decreto recurrido en cuanto que no permite que los funcionarios procedentes de otros comunidades que tienen reconocido el complemento continúen percibiéndolo al incorporase a esta comunidad autónoma y en cuanto no permite que se reconozca en .esta comunidad el complemento por periodos prestados en otras comunidades autónomas declarando por tanto nulo o anulable el artículo 2 .a) del Decreto recurrido por este motivo y que igualmente declare nulo, anule o revoque el Decreto recurrido en cuanto que en su artículo 5 establece la incompatibilidad del complemento con el complemento especifico correspondiente al desempeño de órganos unipersonales de gobierno distintos aI de Director e incompatible con la retribución correspondiente al desempeño de puestos de trabajo docentes singulares".

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 12 de enero de 2010.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia fue promovido por la FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE COMISIONES OBRERAS DE CASTILLA Y LEÓN contra el Decreto 84/2.006, de 30 de noviembre, de la Junta de Castilla y León, que, según lo establecido en su artículo 1 , tenía por objeto:

"regular en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León la consolidación parcial del componente singular del complemento específico por los funcionarios que hayan desempeñado el cargo de director de centros docentes públicos no universitarios, de acuerdo con lo establecido en el artículo 139.4 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación ".

Su artículo 2 regulaba los "Requisitos" para esa consolidación parcial en estos términos:

"Para consolidar y percibir la parte del componente singular del complemento específico que se indica en el artículo siguiente, los funcionarios de los diferentes cuerpos docentes de enseñanzas no universitarios deberán cumplir los siguientes requisitos:

1. Haber sido nombrado director de acuerdo con los procedimientos establecidos a partir de la Ley Orgánica 9/1995 de 20 de noviembre, de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes.

2. Haber desempeñado como funcionarios de carrera y de manera continua el cargo de director de un centro docente público en la Comunidad de Castilla y León durante alguno de los períodos a que se refiere el artículo siguiente.

3. Haber cesado en el desempeño del cargo de director y permanecer en situación de servicio activo.

4. Haber sido evaluado positivamente en el ejercicio del cargo de director de centro docente público".

Su artículo 5 disponía estas "Incompatibilidades" :

"La percepción del porcentaje de consolidación será incompatible con la percepción del componente singular del complemento específico correspondiente al desempeño de cualquiera de los órganos unipersonales de gobierno y/o con la retribución correspondiente al desempeño de puestos de trabajo docentes singulares".

Y su preámbulo se refería a la razón de la norma reglamentaria a través de esta declaración:

"La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, establece en su artículo 2.2 . que los poderes públicos prestarán una atención prioritaria al conjunto de factores que favorezcan la calidad de la enseñanza y, en especial, entre otros, a la función directiva.

En este sentido, la figura del director, entendida como pieza clave para la buena organización y funcionamiento de los centros, es objeto de un tratamiento específico, especialmente en lo que se refiere a sus competencias y al procedimiento de selección y nombramiento.

Por otro lado, la citada la Ley Orgánica recoge en su artículo 139 el reconocimiento de la función directiva, especificando en su apartado 4 que los directores de los centros públicos que hayan ejercido el cargo con valoración positiva, durante el período de tiempo que cada Administración educativa determine, mantendrán, mientras permanezcan en situación de activo, la percepción de una parte del complemento retributivo correspondiente en la proporción, condiciones y requisitos que determinen las Administraciones educativas.

Con el objeto de desarrollar la previsión del mencionado artículo 139.4 en el ámbito de gestión de la Comunidad de Castilla y León, se hace necesario establecer los términos y condiciones en que habrá de producirse la consolidación parcial del referido complemento retributivo".

La demanda formalizada en dicho proceso de instancia reclamó la nulidad del artículo 2 .b) porque no permitía a los funcionarios procedentes de otras Comunidades Autónomas que ya tuvieran reconocido ese concepto retributivo que pudieran seguir percibiéndolo, ni tampoco tomar en consideración los servicios prestados en esas otras Comunidades para su reconocimiento en Castilla y León.

También postuló la nulidad del artículo 5 , en cuanto a la incompatibilidad que establecía entre el polémico complemento retributivo con los componentes del complemento específico correspondientes a los desempeños de órganos unipersonales de gobierno distintos al de Director o de puestos de trabajo docentes singulares.

El anterior recurso jurisdiccional fue desestimado por la sentencia que se combate en el actuar recurso de casación, que también ha sido interpuesto por la FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE COMISIONES OBRERAS DE CASTILLA Y LEÓN.

Las razones desarrolladas por la sentencia recurrida para rechazar la nulidad del artículo 2 .b) consistieron en rechazar la violación del principio de igualdad que la parte actora imputaba a este precepto reglamentario, y están contenidas en estas declaraciones:

"(...) la Sala no comparte el criterio de la actora. Efectivamente, desde el principio de igualdad en la aplicación de la ley, no se quiebra indebidamente ninguna igualdad, desde el momento en que se están proporcionando criterios de comparación no homogéneos. Es decir, al referirse a entidades autónomas distintas, como son las Comunidades, dotadas cada una de su organización y autonomía propias, según los artículos 143 y siguientes de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1.978 , no hay exigencia de igualdad estricta de trato, sin que sea precisa una regulación idéntica dentro de las distintas comunidades autónomas, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que apoya en la propia autonomía de las comunidades la diversidad de regulaciones a que se puede llegar.

Más concretamente, ha de indicarse que la regulación que hace la Comunidad Autónoma de Castilla y León, no es sino consecuencia de la remisión legislativa que al efecto hace el artículo 139.4 de la Ley Orgánica 2/2.006, de 3 mayo, de Educación , según el cual, "Los directores de los centros públicos que hayan ejercido su cargo con valoración positiva durante el periodo de tiempo que cada Administración educativa determine, mantendrán, mientras permanezcan en situación de activo, la percepción de una parte del complemento retributivo correspondiente en la proporción, condiciones y requisitos que determinen las Administraciones educativas.". Siendo así que la norma legal remite a las administraciones educativas para que determinen "la proporción, condiciones y requisitos" precisos para poder percibirse el complemento retributivo correspondiente por los directores de los centros públicos que hayan ejercido su cargo con valoración positiva durante el periodo de tiempo que cada Administración educativa determine, es patente que el legislador deja en manos, entre otras, de la administración educativa de la Comunidad Autónoma de Castilla y León el determinar la medida, las circunstancias y las exigencias que deben cumplirse por los directores de los centros públicos de enseñanza para percibir el componente singular de que se trata. Cierto es que con ello puede darse lugar a una dispersión normativa, de tal manera que la proporción, las condiciones y los requisitos que deban cumplirse, amén de los plazos, sean diferentes entre las distintas organizaciones territoriales, pero ello ha sido querido expresamente por el legislador y ante ello no cabe plantearse la duda de legalidad que esgrime la actora. Como dice la ya clásica STC 75/1.990, de 26 de abril , "Uniformidad, en otras palabras, no es identidad, y tanto menos ha de serlo cuando la primera se afirma, en este art. 149.1.1 .º de la Constitución, como elemento de integración, no de supresión, de la diversidad que nace de la autonomía".

(...).- Finalmente, ha de considerarse que es, nuevamente, la propia voluntad del legislador orgánico la que expresa con claridad la mayor diversidad organizativa que ampara actualmente a la administración autonómica a la hora de regular esta materia. Efectivamente, en la Ley Orgánica 10/2.002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación , al regular este beneficio para quien adecuadamente hubiese desarrollado el puesto de director de un centro público, y después de reasignar a las Comunidades Autónomas la potestad de regular esta cuestión, sometía esa remisión a una clara limitación cuando exponía in fine en el artículo 94.3 , al decir, "En todo caso, se tendrá en cuenta a estos efectos el número de años de ejercicio del cargo de Director", texto que ha desaparecido de la actual regulación y cuya expresión, si bien susceptible de diversas interpretaciones, siempre podría entenderse como una limitación en la configuración de la normativa autonómica, donde, más allá de sus potestades de autoorganización, siempre debería tener en cuenta el número de años de ejercicio del cargo de Director; es decir, aplicando el precepto al caso de autos, con la anterior normativa el dato de los años de ejercicio de la dirección en un centro público "en todo caso" debía ser tenido en cuenta por la comunidad autónoma, por lo que siempre deberían ser respetados, siendo contraria a derecho una norma que no tuviese en cuenta ese bagaje de experiencia y, en lo que destaca la actora, no sería posible, v.g., que la comunidad autónoma de Castilla y León no tuviese en cuenta los años de Dirección desempeñados en Cataluña, pues, como se dice, eso quebrantaría la norma orgánica.

Sin embargo, con la regulación que de la cuestión hace la Ley Orgánica 2/2.006, de 3 mayo, de Educación , más "autonomista" que la Ley Orgánica de Calidad de la Educación, es indudable que las comunidades autónomas, que antes debían respetar "en todo caso" los años desempeñados en la Dirección, ahora no lo están y tienen una mayor libertad para reglar esta materia y son libres de tener en cuenta o no esa experiencia, lo que conduce a la necesaria desestimación de la queja que se estudia".

El rechazo a la impugnación planteada frente al artículo 5 del recurrido Decreto 84/2.006 lo argumentó la Sala de Valladolid, en su fundamento de derecho cuarto, con estas otras declaraciones:

"(...) Para la parte actora este precepto no es compatible con la normativa con fuerza de ley, tanto estatal, como autonómica, en materia de retribución de los funcionarios de centros públicos docentes.

Tal planteamiento, nuevamente, no puede ser compartido por la Sala si se tiene en cuenta que no es que la comunidad autónoma se haya arrogado una potestad exorbitante en la regulación del complemento de consolidación, como parece en algún momento indicarse por la actora en su demanda, sino que, como antes se vio, en la Ley Orgánica de Educación vigente, y más que en la Ley Orgánica de Calidad de la Educación anterior, es el propio legislador el que ha conferido a las comunidades autónomas una amplísima potestad reguladora de la apreciación de este complemento, al delegar en ellas "la proporción, (las) condiciones y (los) requisitos" de su regulación y dentro de esa potestad normativa la Comunidad Autónoma de Castilla y León ha incluido un concreto régimen de incompatibilidad en la percepción del complemento de consolidación, con lo que no se ha hecho, sino hacer uso de una facultad que el legislador orgánico ha establecido. De ahí que no pueda compartirse por el Tribunal la crítica de legalidad que la actora hace al precepto en cuestión.

Por otro lado, ha de considerarse que la incompatibilidad entre la percepción del complemento de consolidación de que se trata y la percepción del componente singular específico correspondiente al desempeño de cualquiera de los órganos unipersonales de gobierno y/o con la retribución correspondiente al desempeño de puestos de trabajo docentes singulares, con la correlativa obligación de percibir o uno u otro, pero no los dos simultáneamente, no deja de ser una consecuencia lógica de la naturaleza de ambos complementos y más concretamente de su origen, así como de la incompatibilidad que la legislación estatal y autonómica establecen en cuanto a la percepción de componentes singulares por cada puesto de trabajo y que ya arranca de la propia normativa que reconoce el derecho de la consolidación, la cual no se alcanza cuando se desempeña el puesto de director durante un cierto tiempo o primer periodo y, permaneciendo en el puesto, se inicia un segundo o tercer periodo, sino precisamente cuando se deja de ser Director, lo que pone de relieve la imposibilidad de compatibilizar componente singular y complemento consolidado, y que, siendo compatibles, permitiría su percepción conjunta, lo que, como se dice, no se permite en la legislación aplicable.

Por otra parte, no puede dejarse de considerar que ese origen común del componente y del complemento, que no es sino el desarrollo de un puesto de trabajo que es el de los órganos unipersonales de gobierno y el desempeño de puestos de trabajo docentes singulares, por una parte, y de haber sido anteriormente Director de un centro público en unas determinadas condiciones, está dando la razón a la administración para no compatibilizar ambas percepciones, desde el momento en que, en ambos casos, se está retribuyendo, si bien en un caso de forma dilatada en el tiempo, una dedicación a un puesto de trabajo que, por sus particulares circunstancias, merece una retribución específica y ello impide que se perciban conjuntamente dos compensaciones como las consideradas en este caso. Piénsese que, en la tesis de la demandante podría llegarse a la sinrazón de hacer compatibilizar el complemento de consolidación por haber sido Director de un centro docente con el abono del componente singular específico del puesto de Director de ese mismo centro en una persona que, habiendo cesado poco antes en el puesto, tras un breve periodo, vuelve al mismo puesto de destino, lo que carece de sentido legal y de todo fundamento, como no lo tendría si ocupase primero el puesto de Director y luego, por ejemplo, el de Subdirector o Vicedirector, en cuyo caso acabaría percibiendo, muy probablemente, una cantidad mayor que la del nuevo Director y por dedicarse al desempeño de un puesto de trabajo semejante".

El recurso de casación de la FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE COMISIONES OBRERAS DE CASTILLA Y LEÓN se ampara expresamente en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción (LJCA) y, por este cauce, imputa a la sentencia recurrida estas violaciones: la del artículo 139 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LO/Educ .); la del principio constitucional de igualdad (artículo 14 CE ); y la del artículo 1.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP).

Esos reproches se plantean insistiendo en la impugnación que se dedujo en la instancia de que, por lo que hace al concepto retributivo que se regula en el controvertido Decreto 84/2006 de Castilla y León (la consolidación parcial del componente singular del complemento específico correspondiente al cargo de director de centros docentes públicos), establecer diferencias en razón del territorio donde se haya desempeñado el cargo de director de centros docentes públicos no universitarios, como hace el artículo 2 .b) de esa norma autonómica, resulta contrario tanto al artículo 139 de la Ley Orgánica 2/2006 (LO/Educ ) como al principio de igualdad.

Y aduciendo también que la incompatibilidad dispuesta, en el artículo 5 , entre ese concepto retributivo con la percepción del componente singular del complemento específico correspondiente al desempeño de cualquiera de los órganos unipersonales de gobierno y/o con la retribución correspondiente al desempeño de puestos de trabajo docentes singulares, es así mismo contraria a ese citado artículo 139 de la LO /Educ. y significa vaciar de contenido lo que en el se establece.

Las ideas o razones que se esgrimen en apoyo de lo anterior, expuestas en lo esencial, vienen a ser estas: que el tan repetido artículo 139 de la LO /Educ. proclama su clara voluntad de retribuir el desempeño del cargo de director con valoración positiva y no diferencia el territorio donde se haya llevado a cabo; que la libertad que viene a reconocer a las Administraciones educativas está tan sólo referida al periodo exigible o a la proporción del complemento retributivo; que esta previsión incluida en dicho artículo 139 es una especialidad establecida para el personal docente que no puede ser ignorada sin vulnerarse con ello el respeto que para esas especialidades resulta del artículo 1.2 de la Ley 30/1984 (LMRFP ); y que la incompatibilidad que se combate no puede encontrar sustento en lo establecido en el artículo 23.3.b) de la LMRFP porque lo que este precepto impide es la asignación de más de un complemento específico pero no que dentro de él se ponderen factores diferentes.

Para subrayar el resultado de desigualdad que pretende denunciarse se señala que la regulación de otras Comunidades Autónomas ha permitido la consolidación del concepto retributivo cualquiera que haya sido la Comunidad donde se haya desempeñado el cargo de director (se citan la Orden de 4 de julio de 2000 de Aragón; el Decreto 68/2002, de 16 de mayo de Asturias ; y la Orden de 10 de mayo de 2004 de Cantabria).

El punto de partida para decidir si son o no fundados esos reproches del recurso de casación debe ser el texto del artículo 139 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación , que es el siguiente:

"Artículo 139. Reconocimiento de la función directiva .

1. El ejercicio de cargos directivos, y en especial del cargo de director, será retribuido de forma diferenciada, en consideración a la responsabilidad y dedicación exigidas, de acuerdo con las cuantías que para los complementos establecidos al efecto fijen las Administraciones educativas.

2. Asimismo, el ejercicio de cargos directivos, y, en todo caso, del cargo de director será especialmente valorado a los efectos de la provisión de puestos de trabajo en la función pública docente.

3. Los directores serán evaluados al final de su mandato. Los que obtuvieren evaluación positiva, obtendrán un reconocimiento personal y profesional en los términos que establezcan las Administraciones educativas.

4. Los directores de los centros públicos que hayan ejercido su cargo con valoración positiva durante el periodo de tiempo que cada Administración educativa determine, mantendrán, mientras permanezcan en situación de activo, la percepción de una parte del complemento retributivo correspondiente en la proporción, condiciones y requisitos que determinen las Administraciones educativas".

Pues bien, una interpretación literal del anterior artículo, que tiene el carácter de básico dictado al amparo de la competencia reconocida al Estado en el artículo 149, 1ª, 18ª y 30ª (según establece la disposición final quinta de la L.O.2/2006 ), ya permite dar la razón al recurso en que la percepción del complemento retributivo se dispone sin excepción para todos los directores con independencia del territorio donde hayan desempeñado en cargo y, consiguientemente, limita las posibilidades diferenciadoras que pueden establecer las Comunidades Autónomas a otros aspectos distintos de ese del ejercicio del cargo de director que el precepto señala con claridad como elemento necesariamente desencadenante del concepto retributivo aquí controvertido.

La interpretación anterior se confirma siguiendo también una hermeneútica finalista que tome en consideración la meta perseguida por la ley y teniendo también en cuenta de que la norma tiene como destinatarios funcionarios que forman parte de Cuerpos estatales.

La finalidad de ese artículo 139 de la Ley Orgánica 2/2006 es incentivar en esos Cuerpos docentes estatales el ejercicio de la responsabilidad inherente al cargo de Director, mediante el otorgamiento de esos derechos o ventajas que este precepto legal hace derivar del puro hecho del ejercicio de dicho cargo cualquiera que haya sido el lugar de su desempeño [entre los que aparece el especial complemento retributivo que es aquí objeto de discusión].

Sin embargo, no puede compartirse la impugnación también planteada contra la incompatibilidad dispuesta en el artículo 5 del recurrido Decreto 84/2006 , porque lo dispuesto en este precepto autonómico sí que está dentro del espacio de actuación que el artículo 139 de la Ley Orgánica 2/2006 reconoce a las Administraciones educativas.

Procede, en consecuencia, declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia recurrida y, también, estimar en parte el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia en los términos que resultan de lo antes razonado.

Y en cuanto a las costas, no son de apreciar circunstancias para hacer una especial imposición de las causadas en la instancia y cada parte litigante soportará las suyas en las que corresponden a esta casación (artículo 139, 1 y 2, de la LJCA ).