STS, 4 de Noviembre de 2010

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 16 de junio de 2004, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 255 de 2004, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que ESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo nº 255/04, interpuesto -en escrito presentado el día 25 de febrero de 2000- por la Procuradora Dña. Alicia Martín Yáñez, actuando en nombre y representación de la AGRUPACION DEL CUERPO DE AYUDANTES DE INSTITUCIONES PENITECIARIAS (ACAIP), contra la Resolución de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias de 19 de diciembre de 1996 (notificada el 20 de enero de 1997), por la que, ante la negativa de CC.OO., decide no convocar al Sindicato recurrente a las reuniones del Ambito Descentralizado de Negociación de Instituciones Penitenciarias, debemos declarar y declaramos que la Resolución impugnada no es conforme a Derecho, y, en consecuencia, la anulamos. Sin costas».

Con fecha 5 de enero de 2009, la representación procesal de la Agrupación de los Cuerpos de la Administración de lnstituciones Penitenciarias (ACAIP) presentó ante la Sala de instancia escrito, en el que por las razones expresadas en dicho escrito solicitó que se declarase que la referida sentencia no se había ejecutado y que se declare también la nulidad de la resolución dictada por el Director General de Recursos con fecha 6 de noviembre de 2008 por ser contraria al pronunciamiento de la sentencia, la nulidad del informe suscrito por la Directora General de Función Pública, de fecha 26 de septiembre de 2008, por el mismo motivo, y que se reconozca el derecho de ACAIP a ser parte legítima integrante de la mesa delegada de Instituciones Penitenciarias, a cuya petición adjuntó una serie de documentos.

La Sala de instancia, mediante providencia de fecha 14 de enero de 2009, tuvo por promovido incidente de ejecución forzosa, dando traslado a los representantes procesales de demandado y codemandado, al mismo tiempo que ordenó recabar informe de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias a fín de que se comunicase a la Sala sentenciadora las concretas medidas adoptadas en orden a la ejecución de la sentencia, lo que fue cumplimentado con fecha 5 de febrero de 2009.

Después de oír a la Federación Sindical demandada y al Abogado del Estado, la Sala de instancia dictó auto, con fecha 20 de abril de 2009, denegando la ejecución forzosa de la sentencia por pérdida sobrevenida de objeto con base en el siguiente fundamento jurídico único: «Conviene recordar a la actora que el recurso resuelto en la Sentencia se fundamentaba, lógicamente, en la normativa vigente en la fecha de la Resolución anulada, normativa que, como bien se recoge en el Informe de la Administración y en los escritos de oposición de las partes demandadas, ha sido modificada, por lo que actualmente el escenario normativo es distinto, habiendo perdido su objeto el pronunciamiento de la Sentencia».

Notificada esta resolución a las partes, la representación procesal de la Agrupación peticionaria de la ejecución de la sentencia dedujo contra aquélla el oportuno recurso de súplica, del se dio traslado a las demás partes, quienes se opusieron a dicho recurso de súplica, y la Sala de instancia dictó auto, con fecha 2 de julio de 2009 desestimatorio del mismo con los siguientes razonamientos jurídicos: «Primero: Se funda el auto dictado por la Sala en la derogación de la normativa que fue tenido en cuenta para dictar la sentencia, normativa que ha sido sustituida por una nueva que priva de efectividad al fallo de la sentencia cuya ejecución se pretende. El demandante afirma que, aun reconociendo que se ha producido una nueva regulación normativa del objeto de la controversia, en realidad su contenido no ha variado y conforme a ella sigue teniendo derecho a formar parte de la Mesa Delegada de Instituciones Penitenciarias, mientras que tanto el Abogado del Estado como la codemandada sostienen que el cambio es sustancial, que las normas de integración de las mesas de negociación en atención a la representatividad han cambiado, que existe un cambio estructural en cuanto al desarrollo de la actividad negociadora y que por ello no puede ejecutarse la sentencia dictada en su día en este recurso. La Ley 21/2006, de 20 de junio, modifica la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas y en su preámbulo proclama:"... Ley 21/2006, de 20 de junio, por la que se modifica la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas... En este sentido la Ley crea una Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas... Asimismo, la Ley prevé la existencia de Mesas Generales de Negociación en la Administración General del Estado, en las Comunidades Autónomas y en las Entidades Locales para la negociación de las condiciones de trabajo comunes para los empleados públicos, sea personal funcionario, estatutario o laboral. Para la presencia de Organizaciones Sindicales en dichas Mesas se tendrán en consideración, siguiendo los criterios de la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical, los resultados obtenidos en los órganos de representación del personal funcionario y laboral del correspondiente ámbito de representación. También estarán presentes las Organizaciones Sindicales que formen parte de la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas siempre que hubieren obtenido el 10 por 100 de los representantes a personal funcionario o laboral en el ámbito correspondiente de la Mesa de que se trate... Por otra parte dificultades detectadas en la traslación automática de la capacidad negocial de las Organizaciones Sindicales de unas Mesas a otras -en un contexto de modificación de la estructura negociadora en las Administraciones Públicas- aconseja delimitar con mayor claridad la legitimidad para formar parte de las Mesas sectoriales, estableciéndose que estarán presentes los Sindicatos más representativos y los que hayan obtenido en el correspondiente sector el 10 por 100 o más de los representantes en las elecciones para Delegados y Juntas de Personal. De esta manera las Organizaciones Sindicales acreditan su representación en el ámbito territorial y funcional concreto sin que pueda operar de forma automática la irradiación de representatividad ...", luego en modo alguno cabe hablar de que la nueva regulación es simplemente una continuación de la contenida en las normas derogadas, pues ya desde el preámbulo se está proclamando justamente lo contrario. Ha sido publicada también con posterioridad a la sentencia cuya ejecución se pretende el Estatuto Básico del Empleado Público, ley 7/2007, que igualmente en su preámbulo y refiriéndose al Título III señala: ".... Por último, en este Título, merece especial referencia el capítulo dedicado a la negociación colectiva y a la participación y representación institucional de los empleados públicos, así, clarifica los principios, el contenido, los efectos y límites de la negociación, introduce novedades en orden a la estructura de la misma, define qué materias pueden ser objeto de negociación y cuáles quedan excluidas a la vez que aclara los efectos jurídicos de Pactos y Acuerdos ..", por lo tanto nuevamente se constata que la estructura de la negociación colectiva en el ámbito de la Administración Pública ha experimentado una serie de cambios (novedades), como consecuencia de las nuevas leyes que han entrado en vigor tras la sentencia. Segundo: La Administración, según se desprende del informe remitido con el requerimiento de ejecución ha venido cumpliendo con el contenido de la sentencia y permitiendo a ACAIP su intervención en la mesa de negociación y lo ha hecho hasta que, a la vista de la nueva normativa, ha considerado que ya no podía seguir haciéndolo pues la regulación vigente tiene un contenido diferente. La parta actora y ahora ejecutante realiza un gran esfuerzo argumentativo para defender que nos hallamos ante una regulación idéntica y que permite seguir reconociendo su derecho a formar parte de la mesa a través de la ejecución de la sentencia dictada en el año 2004, pero justo este esfuerzo y la no menos razonable oposición del abogado del Estado y de la codemandada demuestran que nos hallamos ante el planteamiento de una cuestión jurídica distinta en la medida en que es diferente el marco normativo que la regula, aun cuando su naturaleza sea la misma, determinar el derecho de una determinada organización sindical, a la participación en la mesa de negociación. Cuestión que deberá ser resuelta interpretando el nuevo marco normativo surgido de las leyes mencionadas y que excede por ello del ámbito de la sentencia cuya ejecución se pretende, sin que proceda en consecuencia un pronunciamiento en esta sede respecto del derecho cuya titularidad postula la actora. Que ello es así lo demuestra la alegación de la actora respecto de la valoración por la Sala de la existencia de una "convalidación legislativa", cuya finalidad sería el incumplimiento del fallo de la sentencia. Alegación difícil de apreciar, en una primera aproximación, si tenemos en cuenta el ámbito subjetivo y objetivo de las dos leyes que configuran el cambio normativo, ámbitos que exceden de forma clara el de la representatividad del sindicato actor para participar en la mesa sectorial que pretende».

Notificado el auto desestimatorio del recurso de súplica a las partes, la representación procesal de la Agrupación de los Cuerpos de la Administración de Instituciones Penitenciarias presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra dicho auto recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 27 de julio de 2009, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras, representada por la Procuradora Doña María Jesús Ruiz Esteban, y, como recurrente, la Agrupación de los Cuerpos de la Administración de Instituciones Penitenciarias (ACAIP), representada por la Procuradora Doña Isabel Monfort Saéz, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en que la Sala de instancia, al negarse a la ejecución de la sentencia por haber desaparecido su objeto como consecuencia de un cambio de legislación, ha infringido lo dispuesto en los artículos 103 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ya que no ha desaparecido el objeto procesal que inspiró la tramitación del recurso contencioso-administrativo y la sentencia de instancia, toda vez que la misma reconoce el derecho de ACAIP a formar parte de la mesa sectorial de negociación de Instituciones Penitenciarias y, al día de hoy, se encuentra excluida, pues la mesa de Negociación existente durante la sustanciación de la causa es la misma que la actual, dispone de las mismas competencias y mantiene los mismos fines y a tales efectos, única y exclusivamente, hemos asistido a un cambio de nomenclatura entre una y otra, cambio de nomenclatura que, sin perjuicio de la modificación normativa de la que haya traído causa, no invalida el derecho del recurrente a formar parte de la misma, y, sin perjuicio de ello, el criterio de la Sala, expuesto en sentencia, no se inspiró en la concreta disposición del marco legal existente sino en el hecho, contundente e incontrovertido, de que la representatividad en dicho foro debía de computarse en términos sectoriales y no generales; pero, al margen de lo expuesto, es preciso que la Sala analice si el cambio o variación normativa ha supuesto una convalidación legislativa, que, como expresa el Tribunal Constitucional en su sentencia 73/2000, constituye una infracción del derecho a la ejecución de las sentencias así como del principio de reserva de jurisdicción, pues, analizados sus presupuestos, no cabe duda de que la modificación legal asumida contiene elementos más que indiciarios que la categorizan como un supuesto de convalidación legislativa, al resultar evidentes la realidad de una actuación administrativa y un pronunciamiento judicial que la anula y finalmente una norma con rango de ley que tiene como fin dejar sin efecto el pronunciamiento judicial, terminando con la súplica de que se anulen las resoluciones recurridas y se resuelva de acuerdo con las pretensiones formuladas en la instancia.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de la Administración comparecida como recurrida y de la Federación sindical también comparecida como recurrida, para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo la representación procesal de la Federación sindical recurrida con fecha 19 de abril de 2010, aduciendo que la nueva regulación en modo alguno es simplemente una continuación de la normativa contenida en las normas derogadas, mientras que, en el ámbito contencioso- administrativo, la legalidad con la que se ha de enjuiciar el acto recurrido sólo puede ser la vigente al tiempo de dictarse, quedando excluida la que entra en vigor con posterioridad, circunstancia que deriva del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, de manera que, como lo entendió el Tribunal "a quo", el cambio de norma aplicable ha supuesto una pérdida del objeto procesal determinante de la imposibilidad de ejecutar la sentencia dictada en su día, pero, en cualquier caso, los acontecimientos acaecidos desde que se solicitó la ejecución de la sentencia lo confirman aun más, al haberse creado una situación fáctica, cual es la fusión por absorción de la Federación Sindicato de la Administración Pública en la Confederación Unión Sindical Obrera, que ha sido determinante para que la organización sindical FEP-USO esté presente en la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, lo que evidentemente determina la pérdida del objeto procesal, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso de casación interpuesto o subsidiariamente se desestime, confirmando las resoluciones recurridas, con imposición de costas a la recurrente.

El Abogado del Estado se opuso al recurso de casación por escrito presentado con fecha 5 de mayo de 2010, aduciendo que el recurso de casación contra las resoluciones dictadas en ejecución de sentencia sólo son susceptibles de tal recurso por los motivos establecidos en el artículo 87.1.c. de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a pesar de lo cual el recurso se ha esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional por infracción de normas del ordenamiento jurídico, de manera que dicho recurso de casación resulta inadmisible, de acuerdo con lo declarado en las sentencias de esta Sala que se citan y transcriben, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso de casación interpuesto y se impongan las costas a la agrupación recurrente.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación interpuesto, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 20 de octubre de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

El Abogado del Estado solicita la inadmisiblidad del recurso de casación interpuesto porque, a pesar de deducirse frente a un auto pronunciado en ejecución de sentencia, se articula dicho recurso al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción en lugar de hacerlo al del apartado c) del artículo 87.1 de la misma Ley, cuyos motivos, por apartarse de lo ejecutariado, son los únicos que, conforme a la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias que se citan y transcriben, cabe esgrimir frente a dichos autos dictados en ejecución de sentencia.

No cabe duda que no ha sido correcta la invocación del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, que se hace en el escrito de interposición del recurso de casación, pero lo que también resulta indudable es que el recurso interpuesto se basa en que los autos recurridos contradicen los términos del fallo de la sentencia, en cuanto deniegan, abierta y categóricamente, su ejecución por pérdida sobrevenida de objeto al haber variado la ley vigente al tiempo de pronunciarse los actos administrativos que fueron enjuiciados por la sentencia que se trata de ejecutar.

En definitiva, aun sin invocarlo expresamente, se impugnan en casación los autos recurridos porque deniegan la ejecución de la sentencia, razón por la que la agrupación sindical recurrente aduce como infringidos los artículos 103 y siguientes de la Ley de esta Jurisdicción, de modo que la causa de inadmisión, aducida por el Abogado del Estado, debe ser rechazada.

La representación procesal de la agrupación sindical recurrente asegura que el cambio legislativo no ha supuesto la desaparición de los presupuestos legales para que la sentencia sea ejecutada en sus propios términos, pero, en el caso de que existiese tal impedimento, nos encontraríamos ante un supuesto claro de convalidación legislativa que, por vulnerar el derecho a la ejecución de la sentencia (artículo 24.1 de la Constitución) y el principio de reserva de jurisdicción (artículo 117 de la propia Constitución), resulta inconstitucional y así lo debería plantear esta Sala ante el Tribunal Constitucional.

En cuanto a la proscrita convalidación legislativa, atentatoria del derecho a la ejecución de las sentencias y al principio de reserva de jurisdicción, la representación procesal de la agrupación sindical recurrente no ofrece ni un solo dato que permita deducir que estamos ante un supuesto de esa naturaleza, pues el hecho de que la Administración incurriese en una actuación ilegal, así declarada y por ello anulada en sede judicial, unido al cambio legislativo que da cobertura después de una actuación administrativa similar a la que en su día fue anulada por contraria a la ley entonces vigente, no es razón, sin más, para llegar a la conclusión de que se está ante la recusable convalidación legislativa.

Por el contrario, en el caso enjuiciado, según se declara en el fundamento jurídico segundo del auto recurrido resolutorio de la súplica, la Administración cumplió con el contenido de la sentencia y permitió a la Agrupación sindical recurrente su intervención en la mesa de negociación hasta que se promulgó la nueva Ley 21/2006, de 20 de junio, que modificó la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Organos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, de donde se deduce que el designio del legislador, al aprobar esa nueva Ley, no fue dejar sin efecto el pronunciamiento judicial, sino regular la participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas en la Mesa General de Negociación, modificando la regulación hasta entonces existente.

El pronunciamiento de una sentencia resolutoria de un conflicto no deja petrificada la legislación aplicada para resolverlo, aunque la situación jurídica creada por la sentencia tenga que respetarse mientras perviva el ordenamiento jurídico que la amparaba, lo que en el caso enjuiciado ha sucedido hasta que la nueva regulación ha determinado que la participación de los sindicatos de funcionarios en la negociación colectiva se efectúe conforme a esos nuevos criterios legales, de manera que el conflicto que pueda suscitarse a partir de la aplicación del nuevo ordenamiento es distinto al que en su día fue resuelto por sentencia y no cabe dilucidarlo en la fase de ejecución de ésta, dictada con fundamento en otros presupuestos legales, y, por consiguiente, no cabe entender que estemos ante un supuesto de la proscrita convalidación legislativa.

Asegura también la Agrupación sindical recurrente que nos encontramos, después de la entrada en vigor de la nueva Ley 21/2006, de 20 de junio, y del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, ante un mero cambio de nomenclatura, pero la Mesa de Negociación existente durante la sustanciación de la causa que terminó por la sentencia, cuya ejecución se pretende, es la misma que la actual, sin que el nuevo ordenamiento de la negociación invalide los criterios que tuvo en cuenta dicha sentencia para resolver.

Aunque ello fuese así, lo cierto es que el conflicto surgido, después de la promulgación y entrada en vigor del nuevo ordenamiento, es diferente del que fue resuelto en sentencia y, por consiguiente, debe ser abordado en otro pleito distinto y no en la fase de ejecución de la sentencia que resolvió el anterior.

El Tribunal a quo, en los fundamento jurídicos primero y segundo del auto recurrido, resolutorio del recurso de súplica que interpuso la Agrupación sindical, ahora recurrente en casación, que hemos transcrito en el antecedente quinto de esta nuestra sentencia, da cumplida respuesta a esta cuestión en términos que nosotros aceptamos íntegramente y damos por reproducidos para rechazar que la decisión de la Sala de instancia suponga una contradicción con lo resuelto en la sentencia cuya ejecución pretende el sindicato recurrente, razones todas por las que su recurso de casación no puede prosperar.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto comporta la imposición de costas a la recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de Federación sindical comparecida como recurrida, a la cantidad de tres mil euros, y por el concepto de representación y defensa de la Administración del Estado, comparecida también como recurrida, a la suma de quinientos euros, dada la actividad desplegada por los respectivos abogados para oponerse al indicado recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.