STS, 30 de Abril de 2010

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso contencioso administrativo deducido por la recurrente contra los siguientes actos administrativos:

1. - Resolución del Pleno del Ayuntamiento de Mislata de 30 de enero de 2003 que suspendió el otorgamiento de licencias por un año para estudiar la homologación-revisión del planeamiento vigente.

2. - Decreto de la Alcaldía del citado Ayuntamiento, de 17 de febrero de 2003, que denegó la solicitud de licencia de derribo y obras solicitada por la para la construcción de un edificio de 77 viviendas en la Avda. Blasco Ibañez.

3. - Aprobación del Plan General de Mislata de 1988 y su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de 31 de enero de 2003.

La sentencia que se recurre acuerda en el fallo lo siguiente:

>.

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación, que se sustenta sobre ocho motivos. Los tres primeros interpuestos al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA, y los demás por el cauce del artículo 88.1.d) de la misma Ley .

Por su parte, el Ayuntamiento recurrido presentó el correspondiente escrito de oposición, mediante el que se desestime el recurso de casación y se condene en costas a la parte recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 28 de abril de 2010, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia impugnada desestima el recuso contencioso administrativo interpuesto por la sociedad entonces y ahora recurrente, contra las resoluciones que hemos relacionado en el antecedente primero y que, en síntesis, son las siguientes. La suspensión de licencias, la denegación de la solicitada por la recurrente y contra la aprobación del Plan General de 1988 por su falta de publicación íntegra.

Recogemos seguidamente lo que se razona en la sentencia sobre las impugnaciones realizadas. Así, se señala, en el fundamento de derecho segundo, a propósito de la publicación del plan, y tras citar la jurisprudencia al respecto, que >.

Se añade, ahora en el fundamento tercero, respecto de la suspensión de licencias por modificación del planeamiento, y también tras citar la doctrina de esta Sala, que ) se encuentra avalada por la iniciación de los estudios necesarios para la Revisión y Homologación del PGOU, de manera que no carece de justificación, trabajos que fueron adjudicados en virtud de contrato de asistencia técnica de 23-4-02 a D. Victor Manuel (certificado de 9-11-04 del Ayuntamiento de Mislata).. (...) Tampoco, pues, en este punto, procede estimar la pretensión actora>>

Y, en fin, respecto de la concesión de la licencia solicitada se señala que >.

Los motivos de casación son ocho. Los tres primeros se invocan por el cauce procesal previsto en el artículo 88.1.c) de la LJCA reprochando a la sentencia recurrida su incongruencia, su falta de motivación y por la denegación de la prueba documental por la Sala de instancia.

Y los demás motivos, aducidos al amparo del artículo 88.1.d) de la misma Ley, denuncian la infracción del artículo 14 de la CE (motivo cuarto ), de los artículos 60 y 61 de la LJCA, en relación con los artículos 1218 del Código Civil y 319 y concordantes de la LEC (motivo quinto ), de los artículos 70.2 y 65.2 de la Ley de Bases de Régimen Local (motivo sexto), 121 del Reglamento de Planeamiento (motivo séptimo), y artículo 9.1.4 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (motivo octavo ).

Siguiendo el orden procesal que nos exige atender a las consecuencias que se anudan a la estimación de los diferentes motivos invocados (artículo 95.2 apartados c/ y d/ de la LJCA), debemos comenzar por el motivo que denuncia un quebrantamiento de forma por infracción que rigen los actos y garantías procesales (artículo 88.1.c/ inciso primero ), esto es, el motivo tercero que denuncia la denegación de la prueba documental. En segundo lugar, analizaremos los quebrantamientos de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (artículo 88.1.c/ inciso segundo ). Y, por último, los motivos que reprochan a la sentencia la infracción de normas reguladoras del ordenamiento jurídico (artículo 881.1.d/ de la LJCA ).

La denegación de la prueba documental, que sustenta el tercer motivo, solicitada por la recurrente en el recurso contencioso administrativo, se denegó por innecesaria, por la Sala de instancia. Consta en las actuaciones que la recurrente solicitó como prueba que el Ayuntamiento aportara fotocopia de los Boletines Oficiales de la Provincia en los que constara la publicación de las normas urbanísticas de las modificaciones realizadas del Plan General, y que la Sala denegó dicha prueba por innecesaria, interponiéndose el correspondiente recurso de súplica.

La invocación en casación de este tipo de infracciones, concretamente por la denegación de un medio de prueba, se condiciona, en nuestra Ley Jurisdiccional, a la concurrencia de indefensión (artículo

88.1 .c/ "in fine") y a que se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia de existir momento procesal oportuno para ello (artículo 88.2 ). Y si bien, en este caso, se interpuso, como hemos señalado, recurso de súplica contra la denegación de la documental y se invoca expresamente la indefensión en casación, sin embargo no podemos estimar que la misma se haya producido.

A la parte proponente de un medio de prueba no le asiste un derecho ilimitado a la admisión y práctica de todas las pruebas propuestas, sino únicamente de aquellas que sean pertinentes por estar vinculadas y referidas al objeto del proceso y cuya denegación no sea generadora de una indefensión material, o no se trate de hechos notorios exentos, por tanto, de prueba. Y lo cierto es que el derecho de defensa o la tutela en juicio de la parte recurrente no se ha visto mermado por la denegación de la prueba documental sobre la publicación de las modificaciones de un plan, pues, concretamente, la relativa a la modificación de la norma 9.12 invocada es la única que consta acompañada con el escrito de demanda (BOP de 23 de noviembre de 2001).

En todo caso, no se justifica la relevancia y "trascendencia" (artículo 60.3 de la LJCA ), de la prueba documental señalada, toda vez que ambas partes coinciden respecto de los hechos, que son los siguientes a estos efectos. El Plan General de Mislata de 1988 no se publica hasta el 31 de enero de 2003, en que aparecen las normas urbanísticas completas en el Boletín Oficial de la Provincia. Habiéndose publicado hasta esa fecha algunas modificaciones parciales del citado plan de 1988. Y, en fin, debe repararse que la denegación de la licencia tuvo lugar el 17 de febrero de 2003, esto es, una vez que el Plan ha adquirido plena eficacia.

La misma suerte desestimatoria han de correr los dos primeros motivos de casación que denuncian la incongruencia y la falta de motivación, respectivamente, denunciando la infracción de los artículos 24.1 y 120 de la CE, 67.1 y 33.1 de la LJCA.

En primer lugar, no se aprecia incongruencia porque la sentencia impugnada se ha pronunciado sobre todas las pretensiones y cuestiones suscitadas en el proceso. Es más, la recurrente no describe, en el desarrollo del tercer motivo, ningún déficit de la congruencia de la sentencia, porque el tratamiento que se hace en el fundamento tercero de la sentencia de la impugnación del Acuerdo del Pleno, de 30 de enero de 2003, es congruente con lo que se ha razonado en el fundamento anterior y con cuanto se razona en el escrito de demanda, pues se ha alcanzado la conclusión relativa a la publicación de los planes, con independencia del acierto o no de la misma, tras tomar en consideración lo expuesto por las partes. De manera que no concurre la falta de simetría entre las pretensiones y cuestiones suscitadas por las partes en el proceso con lo resuelto y abordado por la sentencia que se impugna. Cuestión distinta es que la parte recurrente no comparta el contenido de lo razonado por la sentencia sobre la publicación de los planes, pero esto es ya una cuestión de fondo ajena a la incongruencia, sobre lo que luego tendremos ocasión de volver.

No se aprecia, por tanto, ninguna de las modalidades de incongruencia invocadas, ni la incongruencia omisiva, por las razones expuestas, ni la incongruencia por error que también se invoca, toda vez que no ha de mediar una equivalencia exacta entre los fundamentos de la demanda y de la sentencia. Y lo cierto es que el fundamento cuarto de la sentencia responde a los motivos de impugnación y argumentos que se esgrimen por la recurrente para avalar la nulidad de la denegación de la licencia que postula en su recurso. Así es, parece que resulta necesario insistir en que la sentencia parte de una premisa, en el discurrir de su razonamiento lógico jurídico, que la recurrente sigue discutiendo y es que no han sido publicadas las modificaciones del plan. De manera que cuando en la demanda, fundamento cuarto, se dice que la licencia se ha denegado el 17 de febrero de 2003 y no se había publicado la modificación del plan, no parece repararse en que la sentencia en el fundamento segundo ya señala que dicha publicación ha tenido lugar.

En segundo lugar, tampoco concurre la falta de motivación invocada porque el desarrollo de este motivo se limita a poner de relieve su discrepancia con el contenido de la sentencia, y no refiere un supuesto de falta de motivación. Así es, cuando se alude a la falta de publicación del plan tras la sentencia de la Sala de instancia de 11 de diciembre de 2002 que declaró la nulidad de un proyecto de expropiación de 1996 por la falta de publicación del plan en esas fechas, era preciso acordar, a juicio de la recurrente, la prueba documental propuesta en este recurso para constatar que cuando se denegó la licencia, el día 17 de febrero de 2003, y cuando se suspendió el otorgamiento de las mismas el 30 de enero anterior, el plan no se había publicado. Este alegato no se sustenta porque, con independencia del acuerdo de suspensión de licencias, lo cierto es que cuando se deniega la licencia solicitada el Plan General ya había sido publicado.

Por lo demás, el motivo quinto, aunque invocado por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA

, denuncia una falta de coherencia de la sentencia que tiene su sede casacional en el apartado c) del artículo 88.1 de la misma Ley como un tipo de la incongruencia. Lo que es causa suficiente para desestimar este motivo. Además, el alegato de fondo constituye una reiteración de lo expuesto en los otros motivos sobre la falta de publicación del plan.

La lesión al derecho a la igualdad, por infracción del artículo 14 de la CE, que se aduce en el motivo cuarto, no resiste el rigor de un análisis, pues la sentencia que se alega, dictada por la Sala de instancia el 11 de diciembre de 2002, no constituye un término adecuado de comparación. Y esto es así, porque la igualdad en la aplicación de la ley no se produce, sin más, cuando existe una divergencia entre dos resoluciones judiciales.

La existencia de una lesión a la igualdad en la aplicación de la Ley, con relevancia casacional, requiere que las resoluciones que se contrastan hayan sido dictadas por el mismo órgano judicial (SSTC 285/1994, de 27 de octubre y 104/1996, de 11 de junio ), hayan resuelto casos sustancialmente iguales (STC 165/1995, de 20 de noviembre ), y se haya omitido una motivación que explique racionalmente el cambio de criterio. Presupuestos que tiene como finalidad evitar que en la aplicación de la ley se incurra en la arbitrariedad que proscribe nuestro ordenamiento jurídico (artículo 9.3 de la CE ) o en una aplicación descuidada y ajena a los criterios de coherencia que han de presidir tal actuación.

Exigencias que no se corresponden con las circunstancias del caso, pues los supuestos no son similares ni sustancialmente iguales. Así es, mientras que en la sentencia que se cita de contraste se acreditaba que el plan en cuestión de 1988 no había sido publicado en 1996, cuando se elabora el proyecto de expropiación allí enjuiciado, en la impugnada se parte del supuesto contrario, esto es, se parte de la publicación de alguna de las modificaciones y, fundamentalmente, de su completa publicación en el BOP el 31 de enero de 2003.

Los tres últimos motivos, sexto a octavo, exponen la doctrina jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local que esta Sala obviamente comparte, como venimos declarando de forma reiterada. Y que su aplicación al caso, como veremos en el fundamento siguiente, determina la estimación del motivo sexto de casación.

En este sentido no está de más recordar lo que esta Sala viene declarando al respecto que Ninguna duda existe sobre la necesidad de publicación de las normas urbanísticas de los Planes, o sobre la conexión evidente de este requisito formal con el artículo 9.3 de la Norma Fundamental. Existe, ya a principios del siglo pasado, doctrina clásica que ha sostenido con autoridad la equivalencia de valor de todos los momentos que componen el proceso de elaboración de una norma, de donde derivaba, como consecuencia, la naturaleza constitutiva de la publicación que defiende la parte recurrente. Este Tribunal se viene orientando sin embargo por la configuración, de origen aún más antiguo, de la publicación como simple "condicio iuris" de la eficacia de la norma sometida a este requisito (sentencias de 30 de junio y 10 de abril de 2000, 30 de octubre, 20 de mayo, 3 de febrero y 21 de enero de 1999 y 18 de junio de 1998, por citar sólo algunas de las más recientes). Es indudable, en todo caso, que la publicación formal y necesaria determina la entrada en vigor de la norma publicada, y así se viene exigiendo en la jurisprudencia que se cita en el motivo, para las ordenanzas y disposiciones de todos los planes de urbanismo que participan de la naturaleza de norma jurídica, conforme al artículo 70.2 de la Ley 7/1985 antes y después de su reforma por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre (últimamente en las sentencias de 20 de septiembre y 30 de junio de 2000 ), siendo pertinente precisar que consideramos que dicho precepto tiene fundamento en el artículo 149.1.8ª de la Constitución. La necesidad de publicación no alcanza a los demás documentos o elementos que forman parte del Plan siempre que no sea normas ni participen de su naturaleza, como planos, gráficos o textos no normativos >> (Sentencia de 6 de mayo de 2002, dictada en el recurso de casación n º 4356/1998 ). Y otras muchas que, sin el menor ánimo de exhaustividad, citamos seguidamente. Sentencia de 16 de julio de 1997 (recurso de apelación nº 13929/1991), de 17 de diciembre de 1997 (recurso de casación nº 2612 / 1992), de 6 de julio de 2000 (recurso de casación nº 878/1995), 28 de septiembre de 2002 (recurso de casación nº 9507/1998) y 16 de noviembre de 2006 (recurso de casación nº 3907/2003).

Ahora bien, en el caso examinado la cuestión adquiere una nueva dimensión y es que las modificaciones del plan general de 1988, anteriores a la publicación completa en el BOP de 31 de enero de 2003, se fueron publicando de forma fragmentada y parcial. Así, aunque las normas del plan no se publicaron tras su aprobación, algunas de sus modificaciones sí fueron objeto de publicación. Al respecto debemos se señalar que procede estimar la infracción del artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, denunciada en el motivo sexto, pues no podemos compartir cuanto señala la sentencia recurrida sobre la eficacia de la publicación de las diversas modificaciones parciales, que se han sucedido en el tiempo desde la aprobación del plan general de 1988, cuyas normas no fueron objeto de publicación al haberse limitado la misma al acuerdo de aprobación. Teniendo en cuenta que el propio Ayuntamiento recurrido reconoce que se han producido catorce modificaciones y sólo algunas --siete-- se han publicado por tener contenido normativo.

Así las cosas, la publicación completa del Plan General de Mislata de 1988 no se produjo, por tanto, hasta la aparición de sus normas en el BOP de 31 de enero de 2003. Por tanto, las publicaciones parciales anteriores, de modificaciones del plan, a diferencia de lo que señala la sentencia, no hacen que el citado plan general adquiera una suerte de eficacia fraccionada o parcial, por etapas, limitada a tales modificaciones, y diferida en el tiempo. Y esto es así, porque no puede realizarse una adecuada interpretación o aplicación de una norma de forma aislada o al margen de las demás normas que integran el texto normativo en el que aparece. No puede, en definitiva, determinarse el alcance de una previsión contenida en el plan general cuando se le priva del contexto en el que se dicta la misma, de su ubicación sistemática o de las interconexiones entre las diferentes determinaciones establecidas en el propio plan.

Ahora bien, dicho lo anterior y situándonos ya en la posición que nos señala el artículo

95.2.d) de la LJCA, en este caso lo cierto es que el Decreto de 17 de febrero de 2003, que deniega la licencia de demolición y de obras solicitada se dicta cuando ya el plan ha sido publicado y, por tanto, no puede oponerse tacha alguna a su eficacia. Repárese, además, en relación con las demás normas invocadas, que la mentada licencia se solicitó el 20 de diciembre de 2002, según señala la propia recurrente en el escrito de interposición de la casación y consta en el Decreto municipal de denegación, de modo que resultaban aplicables las normas del nuevo plan general, pues la Administración se encontraba en plazo para resolver, según la jurisprudencia reiterada de esta Sala en la interpretación del artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, cuya infracción, por cierto, también se invoca en casación y que, en esa medida, analizamos.

La licencia se denegó dentro del plazo de tres meses --dos meses más uno con denuncia de mora--que viene aplicando la Sala Tercera, entre otras muchas en sentencias de 12 de diciembre de 1996 (recurso de casación nº 691/1993), y 3 de noviembre de 1995 (recurso de casación nº 3634/1991 ) que esta Sala, en aplicación el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, viene aplicando a las solicitudes de licencia. En consecuencia, la normativa urbanística a aplicar será, como hizo el acto administrativo impugnado en la instancia, la vigente cuando se resolvió la solicitud, es decir, el nuevo Plan General, a cuyas determinaciones no se ajusta el proyecto solicitado. Téngase en cuenta que se trata de edificar en terrenos destinados a zona verde y equipamiento público cultural.

No está de más recordar, al hilo de las infracciones alegadas, que esta Sala en la sentencia ya citada de 3 de noviembre de 1995, declara que una consolidada jurisprudencia, según la cual la normativa aplicable es la vigente en el momento de resolver la petición de licencia (si se resuelve en plazo) o la vigente en el momento de su solicitud (si se resuelve fuera de dicho plazo), tal como se expresan las sentencias de este Tribunal de 4 de Marzo de 1992, 1 de Diciembre de 1992, 2 de Junio de 1993 y 29 de Junio de 1993 . También hemos declarado que el plazo para resolver las peticiones de licencia es el de tres meses -según los trámites que prevé el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de Junio de 1955 -, (STS de 15 de Abril de 1988, 13 de Noviembre de 1989 y 26 de Abril de 1994 ), y ello porque se ha de considerar plazo normal también el del mes que tiene para resolver la Comisión Provincial de Urbanismo (S.T.S. de 6 de Febrero de 1988 )>>.

Acorde con lo expuesto aunque procede estimar el motivo sexto y declarar que ha lugar al recurso de casación, sin embargo debemos desestimar el recurso contencioso administrativo porque la denegación de la licencia resulta conforme a derecho, en los términos señalados. Del mismo modo que también es conforme a derecho la publicación del plan general de 1988, pues que la misma se produjera tardíamente supone únicamente la afectación a su eficacia, que no a su validez. Y, en fin, la suspensión de licencias aunque es cierto que se acordó un día antes de la publicación del plan, como quiera que tenía por finalidad la revisión de las normas de dicho plan inmediatamente publicadas, que el plazo de suspensión era por un año, y que, en fin, tal circunstancia no afecta a la denegación de la licencia, pues lo que suspendía era el "otorgamiento" de licencias y lo cierto es que, además, las razones por las que se produce el acto denegatorio se fundan en la aplicación de las normas del plan ya publicado, en consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso administrativo.

Al declararse haber lugar al recurso de casación y desestimar el recurso contencioso administrativo, no procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ni del recurso contencioso administrativo (artículo 139.1 y 2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.