STS, 18 de Febrero de 1987
| Ponente | SATURNINO GUTIERREZ DE JUANA |
| ECLI | ES:TS:1987:1101 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 18 de Febrero de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 245.-Sentencia de 18 de febrero de 1987
PONENTE: Excmo. Sr. don Saturnino Gutiérrez de Juana.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de obras. A) Silencio positivo. B) Principio de igualdad.
DOCTRINA: A) Según una reiterada jurisprudencia no pueden obtenerse por silencio facultades o
derechos no autorizables con arreglo a las normas legales. Se niega igualmente efectividad al
silencio positivo cuando en la solicitud se consignen datos inexactos que puedan tener
trascendencia. B) El principio de igualdad debe interpretarse siempre en cordinación con el de
legalidad, de forma que las situaciones de ilegalidad urbanística no pueden servir de base para
perpetuar y acrecentar esas situaciones de ilegalidad, que son las que deben ser combatidas para
conseguir la igualdad dentro de la legalidad.
En la villa de Madrid, a dieciocho de febrero de mil novecientos ochenta y siete.
VISTO el recurso de apelación interpuesto por el Casino de Santiago de Compostela, representado por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillen, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Santiago de Compostela, representado por el Procurador don Saturnino Estévez Rodríguez, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 20 de marzo de 1985 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, en recurso sobre denegación de apertura de bajos en finca.
La Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Santiago de Compostela acordó en 10 de febrero de 1981 la clausura inmediata del local ubicado en el bajo de la casa n.° 9 de la calle de Alférez Provisional donde estaba instalada la Sala de Bingo del Casino, por no ser autorizable dicha instalación, así como la apertura del expediente por la infracción urbanística cometida. Interpuesto recurso de reposición por el Casino de Santiago de Compostela, fue desestimado por acuerdo de la mencionada Comisión Municipal de 9 de febrero de 1982.
El Casino de Santiago de Compostela interpuso contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de La Coruña, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia por la que se estimara la demanda y se declarase la nulidad de los acuerdos impugnados por no ajustarse a Derecho. Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Santiago de Compostela, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia «por la que se declare: 1.° La inadmisibilidad del presente recurso por las causas invocadas en el cuerpo de este escrito. 2.º Para el caso de que así no se acordara, se desestime el recurso, por estar los acuerdos de la Comisión Municipal Permanente de 10 de febrero de 1981 y 9 de febrero de 1982, aquí impugnados, dictados en conformidad a Derecho, absolviendo a la Administración de las pretensiones deducidas en la demanda y confirmando las mismas en todas sus partes». Evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la consiguiente parte dispositiva: «FALLAMOS: Que rechazando el motivo de inadmisibilidad alegado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por el Casino de Santiago de Compostela contra acuerdos de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de dicha ciudad de 20 de febrero de 1981 y 9 de febrero de 1982, que denegaron la licencia de apertura de una Sala de Bingo que había sido instalada en la planta de sótano de la casa número 9 de la calle de Alférez Provisional y propusieron a la Alcaldía la clausura inmediata de la misma; no hacemos declaración sobre el pago de costas.»
El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: Primero. «Que solicitada licencia para la apertura de una Sala de Bingo con autorización gubernativa a nombre del Casino de Santiago de Compostela, en local ubicado en los bajos de la casa número 9 de la calle del Alférez Provisional de dicha ciudad, después de emitido informe por el técnico municipal en el sentido de que la misma se hallaba situada en la planta de sótano y no en la planta baja como se afirmaba en la solicitud, que las obras estaban prácticamente finalizadas y la Sala de Bingo en funcionamiento, que no se había solicitado licencia de obras ni presentado proyecto técnico de las mismas y que se había producido una modificación del uso previsto para la planta de sótano, que según la licencia de edificación concedida estaba destinada a uso de garaje-aparcamiento, la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Santiago, en sesión celebrada el 10 de febrero de 1981, acordó la clausura inmediata del local, por no ser autorizable dicha instalación, y la apertura de expediente por infracción urbanística, siendo desestimado el recurso de reposición por acuerdo adoptado por el mismo órgano el 9 de febrero de 1982, ambos impugnados en el presente recurso, con fundamentos en la infracción de la Constitución Española por negar a la entidad recurrente el ejercicio de derechos que la propia Corporación ha concedido a otras personas, que no ha sido oída la Empresa de Servicios JUGRA, Sociedad Anónima, titular de la Sala de Bingo en cuestión, que la licencia quedó concedida por silencio positivo y que por el tiempo transcurrido no se puede acordar la paralización o demolición; por su parte, el Ayuntamiento demandado alega la inadmisibilidad del recurso con fundamento en la distinta personalidad ostentada por el que formuló la solicitud inicial y el que interpuso posteriormente los recursos, además de la improcedencia en cuanto al fondo por no ser aceptables los fundamentos de derecho en que el recurso pretende apoyarse.» Segundo. «Que la solicitud inicial de licencia de apertura fue formulada por un particular, sin expresar qué representación ostentaba, si bien acompañaba una autorización gubernativa de Sala de Bingo a nombre del Casino de Santiago, señalando como domicilio a efectos de notificaciones el local social del Casino, sin que el Ayuntamiento de Santiago hubiere puesto reparo a la solicitud o requerido para el acreditamiento de la representación en la forma prevista en el artículo 24 de la Ley de Procedimiento Administrativo, siendo después admitido a trámite y resuelto el recurso de reposición interpuesto por el Presidente del Casino, actuando en nombre y representación del mismo, siendo por el ello rechazable el motivo de inadmisibilidad que se alega con fundamento en que las personas que actuaron en vía administrativa lo hicieron ostentando representaciones distintas, pues lo cierto es que, en todo caso, la licencia de apertura debe entenderse solicitada a nombre del titular de la instalación, con independencia de los convenios con terceros para su explotación o para la prestación de servicios una vez que se halle en funcionamiento, como así lo entendió el Ayuntamiento demandado, que no puede ahora en el recurso jurisdiccional mantener una postura contraria a su actuación en el expedientes administrativo.» Tercero. «Que en relación con la supuesta discriminación de la entidad recurrente por infracción del principio de igualdad, al negar derechos que la propia Corporación ha reconocido a otras personas, independientemente de que nada se ha acreditado o intentado acreditar al respecto, basta recordar el criterio jurisprudencial de que el principio de igualdad debe interpretarse siempre en coordinación con el de legalidad, de forma que las situaciones de ilegalidad urbanística no pueden servir de base para perpetuar y acrecentar esas situaciones de ilegalidad, que son las que deben ser combatidas para conseguir la igualdad dentro de la legalidad, por lo que la cuestión, en definitiva, no puede aislarse del problema de fondo relativo a la legalidad o ilegalidad de la licencia solicitada y consecuencias que pudieran derivarse». Cuarto. «Que la licencia para la apertura de una Sala de Bingo debe ser solicitada por el titular de la misma, en este caso el Casino de Santiago de Compostela, con el que deben entenderse las actuaciones, independientemente de los convenios para su posterior explotación por terceros, cuya efectividad requerirá la existencia previa de la licencia mencionada, además de que, en todo caso, los rigurosos controles de seguridad ya previstos en el Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos y de Construcción y Reparación de Edificios destinados a los mismos de 3 de mayo de 1935, que en su artículo 10 exigía una comprobación previa de las medidas de seguridad y de las relativas a servicios contra incendios, alumbrado, puertas y escaleras de salida, que ante la insuficiencia para evitar trágicos siniestros hubieron de ser acentuadas por el vigente Reglamento de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de 27 de agosto de 1982, actividad de policía que exige, en defensa de la seguridad de los ciudadanos, ante el funcionamiento irregular de una de estas actividades y los peligros potenciales que ello supone, la clausura inmediata de la misma, que en ningún caso puede demorarse con el pretexto de no haberse concedido audiencia a meros cesionarios de una explotación que se estaba realizando ilegalmente, facultades de policía que, al margen de las que puedan corresponder a otros órganos, están expresamente reconocidas como de la competencia municipal en el apartado h) del artículo 101 de la Ley de Régimen Local .» Quinto. «Que sin necesidad de examinar en este caso concreto si, por las molestias y peligros que puede ocasionar el funcionamiento de una Sala de Bingo con capacidad para 202 jugadores en la planta de sótano de un edificio habitado, es necesaria la licencia prevista en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961, debe ser rechazada la alegación de que la licencia en cuestión resultó otorgada por aplicación de la doctrina del silencio positivo, al no concurrir en el supuesto enjuiciado los presupuestos necesarios para que el silencio positivo produzca sus efectos, es decir, solicitud formulada de conformidad con el ordenamiento jurídico, acompañada de la documentación necesaria, y prohibición de que por silencio positivo se adquieran facultades o derechos no autorizables con arreglo a las normas legales, ya que, en efecto; 1.° De conformidad con el artículo 178,1.° del Texto refundido de la Ley del Suelo y artículo 1,5.º del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de agosto de 1978 estarán sujetas a previa licencia, sin perjuicio de las autorizaciones que fuere procedentes, entre otras, las obras que modifiquen la disposición interior de los edificios, cualquiera que fuere su uso, solicitud de licencia que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9,1.º,1.ª del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, deberá presentarse con los ejemplares del proyecto técnico exigidos por dicho precepto. 2.° El destino para Sala de Bingo, que el vigente Reglamento de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas incluye expresamente como actividad recreativa, en el apartado III del Nomenclátor que se contiene en el Anexo, se regulaba con anterioridad por Reglamento de policía de Espectáculos Públicos de 3 de mayo de 1935, que en su artículo 111 exigía, cuando se tratase de obras o reformas en un edificio ya construido, que se solicitase la licencia de la Autoridad municipal, presentando a ésta tres ejemplares de la Memoria y planos necesarios y otro ejemplar directamente en la Dirección General de Seguridad o en el Gobierno Civil de la provincia, según los casos, licencia de obras que en las de este tipo tiene una singular importancia como garantía de las previsiones que establece el Reglamento para salvaguardar las condiciones de seguridad del local, controlando los materiales que han de emplearse, servicios contra incendios, alumbrado principal y supletorio, puertas y escaleras de salida, etc., lo que impide que pueda entenderse concedida por silencio positivo la licencia de apertura de una Sala de Bingo que ya está funcionando ilegalmente, acompañando a la solicitud un croquis rudimentario, cuando falta el requisito previo e indispensable de la licencia de obras, que en este caso, ha de reiterarse, por los riesgos que puedan originarse a consecuencia de la concurrencia de muchas personas y ubicación del local, la misma reviste especial trascendencia. 3.° En la licencia de obras concedida para la construcción del edificio el uso previsto para la planta de sótano era la de garaje-aparcamiento, modificación de uso que también exige la preceptiva licencia, de conformidad con el mismo artículo 178,1.º del Texto refundido de la Ley del Suelo y 1,13 del Reglamento de Disciplina Urbanística, sin que la supuesta infracción en otros casos de las normas que establecen obligatoriamente dicho uso pueda servir de fundamento para ampliar y perpetuar el número de ilegalidades. 4.° También el Tribunal Supremo ha negado efectividad al silencio positivo cuando en la solicitud se consignen datos inexactos que puedan tener trascedencia, como ocurre en este caso al referirse en la solicitud a un local ubicado en los bajos de la casa señalada con el número 9 de la calle del Alférez Provisional, cuando lo cierto es que la Sala de Bingo estaba situada y en funcionamiento cuando informó el técnico municipal en la planta de sótano, siendo evidente la distinción entre plantas altas de un edificio, la planta baja y la planta o plantas de sótano, relevante en este caso, pese a los razonamientos con que la entidad recurrente ha pretendido justificar la inexactitud de la solicitud inicial respecto a la situación del local, por el distinto uso urbanístico previsto para la planta baja y la del sótano.» Sexto. «Que por todas las razones expuestas, rechazando el motivo de inadmisibilidad alegado, el recurso debe ser desestimado, sin que por ello haya de hacerse declaración sobre el pago de costas, por no apreciarse en ninguna de las partes la concurrencia de motivos de temeridad o mala fe procesal a que se refiere el artículo 131,1.º de la Ley procesal de esta Jurisdicción .»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 6 de febrero de 1987.
Visto: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Saturnino Gutiérrez de Juana.
Vistos, los artículos 94 a 100, 130 y 131 de la Ley de esta jurisdicción, 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los citados por las partes, en la sentencia apelada y en la presente, así como las demás disposiciones legales concordantes y de general aplicación. Fundamentos de Derecho
Se aceptan los contenidos en los considerandos de la sentencia apelada. Y
La entidad aquí apelante, Casino de Santiago de Compostela, en sus alegaciones ante esta Sala, después de señalar, como en efecto, es acertado, que del ámbito de esta apelación, está excluido el pronunciamiento de dicha sentencia rechazando la causa de inadmisibilidad, aducida, en primera instancia, por el Ayuntamiento demandado, al haberse aquietado el mismo, a aquella declaración, expone, en primer lugar y con mayor extensión que el resto de las alegaciones, como motivo de impugnación del fallo apelado, desestimatorio de su recurso contencioso-administrativo, contra el acuerdo municipal, denegatorio de la licencia de apertura, con propuesta de claususa, de local a que se refiere, la falta de audiencia en el proceso, a un tercero interesado, o sea la empresa JUGRA, S. A., que, dice, tiene el servicio de la Sala de Bingo, objeto de aquella denegación, con lo cual, se añade, se han violado los artículos que invoca de la Constitución Española y Ley de Procesamiento Administrativo, que consagran los principios de seguridad jurídica, defensa y audiencia. Pero si ya es significativa esa preferencia que se da, a asumir la tutela de un eventual interés y derecho de otra persona, la que, si es caso, tendría la facultad de defenderlos, es que, aparte de lo que se dice en la sentencia apelada, sobre la intrascendencia en este proceso, de los convenios que puedan existir sobre ellos, lo cierto es que, según resulta de las actuaciones del expediente administrativo, la nombrada empresa, tuvo oportunidad de intervenir directamente en el mismo, pues su inicio lo fue precisamente a instancia de quien se asignó como representante y en el domicilio al efecto, indicado, se realizó la notificación del relacionado acuerdo y también en ese domicilio, se verifica, al Casino de Santiago de Compostela, la de la denegación del recurso de reposición, interpuesto por el Presidente del mismo; deduciéndose de todo ello no sólo la posibilidad de aquella oportunidad, de la repetida empresa, sino también el conocimiento suficiente que han tenido sus gestores, de las incidencias habidas en el procedimiento.
Sobre la cuestión de fondo, el apelante, en las mencionadas alegaciones ante esta Sala, insiste en haberse producido en el presente caso, la licencia de apertura, por silencio positivo, pero sin añadir ningún razonamiento, a los formulados en el escrito de demanda, a los que se remite, los cuales están rechazados, con acierto, en los de la sentencia apelada, pues, en efecto, como en estos se estima, no se han dado las condiciones para que opere, correctamente, dicho silencio, porque sobre todo, entre las circunstancias que en apoyo de esa estimación, se recogen en la sentencia, está la definitiva, de la ubicación ilegal de la actividad cuya apertura y precisamente por ello, se deniega en el acuerdo municipal impugnado. Y
No se aprecia mala fe o temeridad a efectos de una especial imposición de costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de esta jurisdicción .
Que desestimamos la presente apelación, interpuesta por el Casino de Santiago de Compostela, contra la sentencia dictada, con fecha 20 de marzo de 1985, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Territorial de La Coruña, en el recurso a que la misma se refiere y la cual confirmamos; sin hacer especial imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Interlineado «y de 9 de febrero de 1982». Vale.- Paulino Martín.- Francisco González.- Saturnino Gutiérrez de Juana.- Rubricado.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Saturnino Gutiérrez de Juana, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico. Evaristo Cabrera.- Rubricado.
Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original a que me remito.
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