STS, 26 de Junio de 1987
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:1987:16255 |
| Procedimiento | ORDINARIO |
| Fecha de Resolución | 26 de Junio de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 588.- Sentencia de 26 de junio de 1987
PONENTE: Excmo. Sr. D. Enrique Cáncer Lalanne.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Juegos. Sanciones. Prescripción. Principio de legalidad. Procedimiento contenciosoadministrativo. Dictamen del Consejo de Estado.
NORMAS APLICADAS: Artículo 113 del Código Penal ; Decreto 444/1977; Decreto 2709/1978 ; Orden ministerial de 3 de abril de 1979; Decreto de 24 de julio de 1982 ; artículo 23 de la Constitución; Decreto-ley 16/1977 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1987; sentencias del Tribunal Constitucional de 3 de octubre de 1983, 23 de febrero de 1984, 7 de abril de 1987.
DOCTRINA: Se aplica la prescripción a las infracciones derivadas de los Reglamentos de Juegos, pero ateniéndose a los plazos previstos en el Código Penal para los delitos, por la importancia de las multas.
No se considera probada la falta de dictamen del Consejo de Estado para los Reglamentos ejecutivos aplicados.
Se hace aplicación de la doctrina sentada por las sentencias nombradas, relativa a la necesidad de cobertura legal en la tipificación de las infracciones administrativas de juegos, y la consiguiente insuficiencia de lo que deriva del Decreto-ley 16/ 1977 y Decreto 444/1977, a partir de la publicación de la Constitución, que no puede cubrir una remisión en blanco para que la Administración innove el ordenamiento jurídico, creando tipos de infracción. La norma de remisión, que ha de ser de rango legal, debe contener un mínimo de regulación, por la reserva material de ley contenida en el artículo 25 de la Constitución.
En la villa de Madrid, a veintiséis de junio de mil novecientos ochenta y siete.
Vista la presente apelación interpuesta por el señor Letrado del Estado en nombre y representación de la Administración; contra la sentencia dictada en 8 de mayo de 1985 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso número 5.989, sobre sanción por infracción de Reglamento de Juegos, siendo parte apelada don Guillermo, representado por el Procurador don Rafael Torrente Ruiz.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: Fallamos que estimando en parte el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Guillermo contra la resolución del Ministerio del Interior de fecha 25 de mayo de 1982, por la cual se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior de fecha 22 de enero de 1982, en la que se le impuso una multa de 600.000 pesetas por haber instalado en el Café-Bar Oeste, de la Rúa (Orense), dos máquinas recreativas tipo A, que carecían de permiso de explotación, debemos declarar y declaramos tales resoluciones contrarias a Derecho, y, en su consecuencia, las anulamos, y que debemos desestimar y desestimamos en lo demás el presente recurso contencioso-administrativo. Y sin costas. Sirvieron de base a dicho fallo los siguientes: 1.° Considerando que sé impugna en el presente recurso la resolución del Ministerio del Interior de fecha 25 de mayo de 1982, por la cual se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior de fecha 22 de enero de 1982, en la que se impuso al actor una multa de 600.000 pesetas por haber instalado en el Café-Bar Oeste, de la Rúa (Orense), dos máquinas recreativas tipo A, que carecían de permiso de explotación. 2.° Considerando que se alega en la demanda la prescripción de las infracciones sancionadas. Y, en efecto, tal prescripción se produjo por auto, formulado por el interesado pliego de descargos el día 15 de abril de 1981, no se realizó en el expediente actividad alguna hasta que en fecha 25 de junio de 1981 se formuló propuesta de resolución, lo que evidencia que entre ambas fechas transcurrieron más de dos meses, que es el plazo que para la prescripción de las infracciones administrativas ha entendido que rige (a falta de otra normativa) la jurisprudencia del Tribunal Supremo, expresada, entre otras, en las sentencias de 28 de febrero, 6 y 7 de marzo y 30 de mayo de 1981 (R. A. números 522, 932, 933 y 2.016) y 21 de marzo, 17 de octubre y 19 de octubre de 1983 (R. A. números
1.555, 5.200 y 5.206), que aquí se dan por reproducidas. 3 .° Considerando que por si ello fuera poco, también se produjo la prescripción cuando, notificada la propuesta de resolución el día 5 de agosto de 1981, no se realizó actividad alguna hasta que en fecha 22 de enero de 1982 se dictó la resolución originaria. 4.° Considerando que la estimación del presente recurso no puede ser total, toda vez que no pueden ser aceptadas las peticiones del suplico de la demanda que consisten en que se declare la nulidad de determinadas disposiciones de carácter general (puesto que ello constituye una auténtica desviación procesal, desde el punto y hora en que en el escrito de interposición del presente recurso lo único que se impugnó fue el acto sancionador, y no tales disposiciones de carácter general, para cuyo enjuiciamiento, además, y en impugnación directa, carece de competencia esta Sala), ni la que consiste en que se declare el derecho del actor a la explotación de máquinas recreativas (porque una petición de esa naturaleza, desconectada de un acto administrativo previo que en general haya negado tal derecho, es perfectamente inantendible por inadmisible, aunque tal inadmisibilidad, por ser parcial, se transmuta, según constante jurisprudencia del Tribunal Supremo, en una desestimación), ni la que consiste en que se condene a la Administración a la indemnización de daños y perjuicios (porque tal derecho, según el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, no se deriva de la simple anulación de los actos administrativos). 5.° Considerando que no existen razones que aconsejen una condena en costas.
Contra la referida sentencia se interpuso recurso de apelación por el señor Letrado del Estado en nombre y representación de la Administración, siendo admitida la apelación, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el señor Letrado del Estado en nombre y representación de la Administración, y como parte apelada don Guillermo, representado por el Procurador don Rafael Torrente Ruiz.
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el trámite el señor Letrado del Estado en nombre y representación de la Administración, por escrito en el que expuso las que estimó pertinentes y terminó suplicando se dicte sentencia que revoque y deje sin efecto la recurrida y declare conformes a Derecho las resoluciones administrativas objeto del recurso contencioso.
Continuado el trámite por el Procurador don Rafael Torrente Ruiz, en representación del apelado don Guillermo, lo evacuó por escrito en el que expuso las que estimó pertinentes y concluyó suplicando se dicte sentencia conformatoria de la sentencia recurrida, declarando nulas las resoluciones administrativas objeto del recurso contencioso- administrativo, así como reconociendo el derecho de su representado a percibir indemnización por los daños y perjuicios causados por la actividad de la Administración, que se cuantificará en período de ejecución de sentencia.
El día diecinueve de junio del año en curso, se celebró la reunión de la Sala para deliberación y votación del fallo del presente, previa notificación a las partes, acordándose dictar la presente.
Visto siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Enrique Cáncer Lalanne.
Vistas las alegaciones del Letrado del Estado en su escrito de apelación, se hace necesario comenzar por el estudio de si había o no prescrito la falta administrativa por la que había sido sancionado don Guillermo, recurrente ante la Audiencia Nacional y que ahora comparece como apelado. Sobre este particular debe aplicarse la doctrina legal sentada por la sentencia de este Tribunal del 19 de diciembre de 1984, en la que se declara que es indiscutible que la prescripción de la acción sancionadora establecida en Derecho Penal es aplicable al Administrativo, pues de no hacerse así se crearían situaciones contrarias a la seguridad jurídica, incoherentes con el juego extintivo de esta institución en el ámbito penal, que implica un reproche social más profundo, por lo que no puede ser el infractor administrativo de peor condición que el penal; principio de analogía que se proyecta igualmente para concretar cuál debe ser el plazo por el que la acción se extinga, en cuyo concreto aspecto debe hacerse notar que aunque alguna jurisprudencia ha aplicado el general de dos meses establecido en el artículo 113 del Código Penal para las faltas, en otra se hace aplicable del de cinco años que en el mismo se previene para ciertos delitos, con base en la trascendencia de la infracción administrativa y de la gravedad de la correspondiente sanción, criterio este último que se considera aplicable al caso que ahora se enjuicia, pues el Reglamento Provisional de Máquinas Recreativas y de Azar, Orden ministerial de 3 de abril de 1979, tipifica los hechos cuestionados como muy graves, señalándoles una sanción entre 500.000 y 5.000.000 de pesetas. De ahí que como entre la fecha del 15 de abril de 1981, de formulación del pliego de cargos, y la del 25 de junio de 1981, en que se formuló propuesta de resolución; o entre las de notificación de esta propuesta, del 5 de agosto de 1981, y la de 22 de enero de 1982, en que se dictó la resolución, no transcurrió el plazo de cinco años, es claro que la prescripción no podrá justificar la revocación de la resolución sancionadora.
Pero la procedencia de esa alegación no puede suponer sin más que haya de prosperar la pretensión revocatoria del apelante en cuanto que al haberse traído ante este Tribunal
La cuestión referente a la validez del acuerdo sancionador, se hace preciso que se pase a examinar si entre las demás motivaciones expuestas por el recurrente en primera instancia para apoyar la pretensión anulatoria de dicho acto existía alguna susceptible de determinar la invalidez entonces solicitada. A este respecto se aprecia que eran inconsistentes las alegaciones referentes a la nulidad de los Decretos 444/1977 y 2709/1978 o de la Orden ministerial de 3 de abril de 1979 y Decreto de 24 de julio de 1982, fundada en la falta del preceptivo dictamen del Consejo de Estado, pues sobre ese extremo no se aportó por el recurrente prueba alguna tendente a acreditar la omisión denunciada que es de presumir que no se produjo, dado que la regularidad de la observancia de los trámites de elaboración de las disposiciones generales está cubierta por el artículo 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo . Igualmente era rechazable la afirmación de que la invalidez de la Orden ministerial de 3 de abril de 1979, aprobatoria del Reglamento de Máquinas Recreativas, había de derivar de la carencia de competencia al respecto del Ministerio del Interior, por corresponder, en opinión del actor, la reglamentaria ejecutiva exclusivamente al Consejo de Ministros, y visto el carácter de Reglamento Ejecutivo de tal disposición, pues la competencia específica para dictar ese Reglamento derivaba del artículo 4.2 del Decreto de 14 de octubre de 1978, que expresamente la otorgaba al indicado Ministerio. Pero, sin embargo, son otras las conclusiones que deben extraerse de la alegación que también se hizo de invalidez de la referida Orden ministerial de 1979, por insuficiencia de rango normativo para tipificar infracciones y sanciones, según las razones que se exponen a continuación.
Como ha declarado este Tribunal en la reciente sentencia de 20 de enero de 1987, la atribución a las Administraciones Públicas de la potestad para sancionar ha de realizarse a través de la ley formal y con este significado estricto ha de entenderse la palabra legislación utilizada por el artículo 25 de la Constitución; estando sometida al principio de legalidad entendido de esa manera, no sólo la investidura o habilitación de potestad sancionadora, sino también la tipificación de infracciones administrativas y determinación de las sanciones correspondientes. Estas declaraciones vienen a coincidir con las sentadas por el Tribunal Constitucional en sus sentencias de 3 de octubre de 1983 y 23 de febrero de 1984, y en la muy reciente de 7 de abril de 1987, pronunciada con ocasión de nuevas sanciones administrativas derivadas de infracción de un Reglamento de Juego de Azar aprobado en 1978 por Orden ministerial, sentencia en la que se abordaron problemas similares a los que surgen alrededor de la concreta cuestión que ahora se somete a la consideración de esta Sala, singularmente el de si la remisión genérica al Gobierno para tipificar infracciones y sanciones en materia de juegos de azar, que se hizo en el artículo 4 del Decreto-ley 16/1977 y la utilización que de la misma se efectuó por el Decreto 444/1977, de cuyos artículos 4 y 10 inmediatamente deriva la Orden ministerial de 3 de abril de 1979, pudieron, o no, servir de base a la legalidad de esta última disposición. Sobre este problema dice el Tribunal Constitucional en esa sentencia que si bien era aceptable la validez de esa remisión general (que encerraba una auténtica deslegalización), y su utilización por el Decreto 444/1977, en cuanto que se trataba de normas preconstitucionales, a las que no era extendíble retroactivamente la reserva absoluta de ley establecida por el artículo 25 de la Constitución. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de esta Suprema Norma, toda remisión a la potestad reglamentaria para la definición de nuevas infracciones o introducción de nuevas sanciones carecerá de virtualidad si el reenvío al Reglamento realizado por la norma legal, se efectúa sin que la ley contenga al menos una regulación mínima de los tipos y sanciones, al haber caducado, en su caso, los efectos de la norma preconstitucional, por su derogación a partir de la Constitución. Siendo esta regla aplicable, aun con mayor razón, a los supuestos de revisión de segundo grado, determinada por norma sin rango de Ley, y ello aunque esta última contenga una regulación suficiente, si bien incompleta de los ilícitos y sanciones, ya que tal regulación no puede subsanar las insuficiencias atribuibles a la propia Ley que le sirve de fundamento, respecto de cumplimiento de la reserva constitucional de Ley. Es decir, a partir de la Constitución no es lícito tipificar nuevas infracciones sin introducir nuevas sanciones a través de una norma reglamentaria, cuyo contenido no esté suficientemente delimitado previamente por otra con rango de Ley; siendo admisible, según el Tribunal Constitucional, por ser diferente el supuesto, el hecho de que una norma reglamentaria posconstitucional, se limite, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de ser propia regulación material.
A partir de estas premisas, el problema a resolver en este recurso puede centrarse en los mismos términos que el que resolvió el Tribunal Constitucional en la sentencia cuya doctrina se está extractando, concretándose en determinar si la Orden ministerial de 3 de abril de 1979, que tipificó las conductas objeto de las sanciones impugnadas, innovaba el sistema sancionatorio establecido por el Decreto-ley 16/1977 y Decreto 444/1977, o si, por el contrario, se había limitado a reiterar las normas vigentes, aplicándolas a la regulación de las máquinas recreativas y de azar. Las normas citadas eran las contenidas en las nombradas Disposiciones de 1977, que no habían hecho la más mínima concreción de cuáles pudieran ser los tipos aplicables a la vulneración de las prescripciones establecidas para la regulación de las máquinas recreativas y de azar, pues una y otra norma se habían limitado a efectuar una remisión en blanco, autorizar el Decreto-ley al Gobierno para dictar al respecto las normas que creyera convenientes, sin entrar aquella Superior Norma en la regulación mínima de las infracciones, y el Gobierno (Decreto 444/1977 ), al hacer uso de esa autorización, a reenviar, también libremente, a un futuro Reglamento a confeccionar por el Ministerio del Interior, la tipificación de las conductas sancionables. Siendo este Ministerio quien tipificó "ex novo» las infracciones de la regulación de las máquinas recreativas, en base, pues, de una deslegalización ya caducada.
Por consiguiente, era inválida por oponerse a la Constitución la Orden ministerial de 3 de abril de 1979, que tipificaba las conductas objeto de las resoluciones impugnadas ante la Audiencia Nacional. De ahí que fuera, en definitiva, correcta, en sustancia, la decisión adoptada por ese Tribunal al estimar en parte el recurso entonces planteado anulando las resoluciones administrativas sancionadoras, que se habían fundado en una disposición reglamentaria ilegal, y, por tanto, inaplicable. Por lo que procede la desestimación del recurso de apelación. Sin que haya lugar a una condena en costas al no existir razones para ello.
Que debemos desestimar y desestimamos la apelación suscitada por el Letrado del Estado contra la sentencia de la Audiencia Nacional dictada en el proceso número 14.565, de fecha 8 de mayo de 1985, estimatoria en parte del recurso interpuesto por don Guillermo contra las resoluciones del Ministerio del Interior de 22 de enero y 25 de mayo de 1982 sobre sanción por instalación de máquinas recreativas. Sin que haya lugar a una condena en costas.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Juan V. Fuentes Lojo.-José María Sánchez Andrade y Sal.-Pedro A. Mateos García.- Enrique Cáncer Lalanne.-Ramón Trillo Torres.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la precedente sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr.
D. Enrique Cáncer Lalanne, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha, de que certifico.-José López Quijada. Rubricado.
-
STSJ Castilla y León , 27 de Octubre de 2004
...la vía de gestión sino, también, cuando esto se produce en la vía de reclamación y, concretamente, en la vía económico-administrativa" (SSTS 26 junio 1987, 31 enero y 6 octubre 1989, 9 mayo y 23 octubre 1990, 15 junio 1993 y 14 noviembre 1994). Dicho esto, hay que añadir que tiene asimismo ......
-
SAP Las Palmas 30/2001, 20 de Diciembre de 2001
...aprecio y respeto, y reprobables a todas luces, sean cuales fueren los usos sociales del momento (SSTS, entre otras; de 23 marzo y 26 junio 1987, y de 2 diciembre 1993; y SSTC de 14 febrero y 30 marzo Por otra parte, la regla de la veracidad que se preconiza en la doctrina jurisprudencial r......
-
SAP Barcelona, 23 de Julio de 1998
...ejercitado, sin que sea licito al Juzgador modificarla ni alterar la causa de pedir o sustituir las cuestiones debatidas por otras ( SS.TS. 26-6-87; 9-5-88 17-7-89, 20-3-91 La manifestación o exteriorización de vicios o defectos en un edificio origina y causa dos tipos de acciones a favor d......
-
SAP Madrid, 8 de Julio de 1997
...23 y 24), lo prohibe el art. 359 de la L.E.C. y la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (vid: S.S.T.S. de 20 de mayo de 1986, 26 de junio de 1987, 12 de noviembre de 1988, 17 de julio de 1989 y 20 de marzo de 1991) que dice: "no pueden tenerse en cuenta a fin de decidir sobre ellas, l......