STS, 5 de Marzo de 1988
| Ponente | EMILIO PUJALTE CLARIANA |
| ECLI | ES:TS:1988:1529 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 5 de Marzo de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 186.-Sentencia de 5 de marzo de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Emilio Pujalte Claríana.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Inspección financiera. Negativa: sanción.
NORMAS APLICADAS: Artículo 13 de la Orden Ministerial de 19 de junio de 1979 que modifica la del 14 de febrero de 1978, que desarrollan el Real Decreto 896/1977 de 28 de marzo sobre Régimen Jurídico de Entidades de Financiación; articulo 41 del Real Decreto-ley 15/1977 de 25 de febrero en relación a la Ley General Presupuestaria de 11/1977 de 4 de enero; artículo 25 de la Constitución Española.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 6 de febrero y 11 de marzo de 1985; 10 y 20 de diciembre de 1986 que es cuestión de «reserva legal», artículo 25 de la Constitución Española . Sentencia del Tribunal Constitucional de 23 de febrero de 1984 .
DOCTRINA: Que al no establecerse ningún tipo de norma sancionadora al respecto, es forzoso concluir que la norma donde por primera vez se contiene sanción es el Real Decreto 896/1977, que «carece del valor de Ley».
En Madrid, a cinco de marzo de mil novecientos ochenta y ocho; en el recurso contenciosoadministrativo que en grado de apelación pende ante la Sala, seguido entre partes, de una como apelante el Procurador don Alvaro Mario Villegas Merencia, en nombre y representación de «Financiera Carrión, S. A.», bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada en 10 de noviembre de 1984, por la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional, en el recurso número 23.196 sobre sanción de dos millones de pesetas, por haberse negado a dar datos interesados por la inspección financiera; habiendo sido parte apelada la Administración Pública, representada y defendida por el Letrado del Estado.
En 13 de marzo de 1980, la inspección financiera dependiente del Ministerio de Economía, compareció, previa citación en el domicilio social de la Entidad «Financiera Carrión, S. A.», sito en Paseo del Pintor Rosales, 4 y 6 de Madrid, negándose la Entidad de Financiación a facilitar a la inspección algunos de los datos requeridos en la visita de inspección practicada, acordándose por el Ministerio de Economía y Comercio en 5 de mayo de 1980, imponer una multa de dos millones de pesetas, sanción prevista en el artículo 13 de la Orden del Ministerio de Economía de 19 de junio de 1979 que modifica la de 14 de febrero de 1978, que desarrolla el Real Decreto 896/1977, de 28 de marzo sobre Régimen Jurídico de las Entidades de Financiación . Contra este acuerdo se interpuso recurso de reposición que fue desestimado en 7 de mayo de 1982.
Contra dicha resolución, la representación procesal de «Financiera Carrión, S. A.», interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la que previos los demás trámites procesales de rigor, dictó sentencia en 10 de noviembre de 1984, cuya parte dispositiva es como sigue: «Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador señor Boza Detellier en nombre y representación de "Financiera Camón, S. A." contra resolución del excelentísimo señor Ministro de Economía y Comercio de 7 de mayo de 1982, declaramos que la resolución impugnada es conforme a Derecho, sin hacer expresa condena en costas.»
Contra la anterior sentencia, la representación procesal de «Financiera Carrión, S.A.», interjíuso en tiempo y forma recurso de apelación que fue admitido en un solo efecto, y recibidos los autos y antecedentes en esta Sala, se personaron para hacer uso de sus derechos el Procurador don Alvaro Mario Villegas Herencia, en nombre y representación de «Financiera Carrión, S. A.», en calidad de apelante, y el Letrado del Estado, en nombre y representación de la Administración Pública, en calidad de apelado, y acordado por la Sala la sustanciación del recurso por el trámite de alegaciones escritas, se formularon éstas por las partes en el sentido de pedir se dicte sentencia revocando la apelada esa parte apelada, al evacuar el trámite de alegaciones lo hizo en el sentido de que se dicte sentencia desestimando el recurso de apelación, y se confirme en todos sus extremos la sentencia apelada; después de todo lo cual, se señaló para la deliberación y fallo del recurso el día 24 de febrero de 1988, a las 10,30 horas, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
Siendo Magistrado-Ponente el excelentísimo señor don Emilio Pujalte Claríana.
El artículo 41 del Real Decreto-ley 15/1977, de 25 de febrero, sobre medidas fiscales, financieras y de inversión pública, dispuso que «se autoriza al Gobierno para que regule, por medio de Decreto, el Régimen de las Entidades de Financiación, adoptándolo a las necesidades del sector en las actuales circunstancias, así como a crear y reestructurar, en su caso, los servicios de control e inspección financieros previstos en la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, efectuando los reajustes cooperativos y funcionales necesarios».
En cumplimiento de dicha autorización, el Gobierno aprobó el Real Decreto 896/1977, de 28 de marzo, sobre Régimen de las Entidades de Financiación de Ventas a Plazos, cuyo artículo 12 dice: «La inspección de las Entidades de Financiación se ejercerá por el Ministerio de Hacienda, que podrá delegar en el Banco de España, y viniendo las Entidades obligadas a aportar cuantos datos y documentos sean precisos para verificar su contabilidad y comprobar que en su funcionamiento y operaciones se ajustan a las normas legales y reglamentarias»; añadiendo el artículo 13 que «Si como resultado de la inspección realizada, se observara el incumpliminto de las normas de actuación impuestas a las Entidades de Financiación por este Real Decreto o por las disposiciones que en el futuro la desarrollan, la Entidad infractora podrá ser objeto de las siguientes sanciones:... 3.°: Multa, hasta las cuantías máximas que al efecto se establezcan reglamentariamente, en función de la infracción cuando ésta sea cifrable, o según cantidad fija, en otro caso. ...La competencia para la imposición de las sanciones previstas en este artículo se establecerá reglamentariamente».
Más tarde, la Orden del Ministerio de Economía de 14 de febrero de 1976, también sobre Entidades de Financiación de Ventas a Plazos, dispuso, en desarrollo del Real Decreto 896/1977, que «La inspección de las Entidades de Financiación se ejercerá por el servicio de inspección financiera, dependiente del Ministerio de Economía, viniendo obligadas estas Entidades a exhibir al mismo cuantos datos y documentos sean precisos para verificar su contabilidad y para comprobar que en su funcionamiento y operaciones se ajustan a las normas legales y reglamentarias. Del resultado de la inspección se levantará acta que servirá para iniciar, en su caso, el expediente sancionador correspondiente» (artículo 12); así como que «Del expediente incoado, y según la gravedad de la infracción, podrán aplicarse sanciones a las Entidades de Financiación con arreglo al siguiente orden: ...3.°: Multa que hasta el 50% de la infracción cuando ésta sea cifrable o hasta 5.000.000 de pesetas en los demás casos. ...Todas las sanciones, excepto la amonestación
privada, requerirán la previa instrucción del expediente, por la Dirección General de Política Financiera, con audiencia de la Entidad interesada. La sanción de amonestación privada se acordará por la Dirección General de Política Financiera. Las demás, a excepción de la exclusión del Registro y las multas superiores a 500.000 pesetas, se impondrán por el Consejo de Ministros a propuesta del de Economía» (artículo 13).
Con posterioridad a las normas hasta aquí transcritas, en 27 de diciembre de 1978, fue sancionada la actual Constitución Española y publicada el siguiente día, con arreglo a su artículo 25, «Nadie puede ser... sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan... infracción administrativa, según la Legislación vigente en aquel momento»; lo que por hallarse incluido en la sección primera del capítulo segundo del título I, indudablemente constituye un «derecho fundamental» de la persona, sea física o jurídica. De otra parte, la Disposición Derogatoria Tercera del propio Texto añade que «quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución». Segundo: Es claro que el Real Decreto-ley 15/1977 no establece ningún régimen de sanciones a las Entidades de Financiación, así como que la autorización que concede al Gobierno se limita al ámbito de regular su régimen -adaptándolo a las necesidades del sector- o a crear y reestructurar los servicios de control e inspección, sin que, desde luego, contengan ninguna norma tipificadora de posibles conductas sancionables ni, menos, que determine las sanciones a aplicar.
Del mismo modo, en la Legislación precedente, ni el Decreto-ley 57/1962, de 27 de diciembre, ni menos la ley de 17 de julio de 1965 establecen ningún tipo de normas sancionadoras a este respecto.
Es, por tanto, forzoso, concluir que la norma donde, por vez primera, se contienen Disposiciones Sancionadoras de estas conductas es en el Real Decreto 896/1977, de 28 de marzo, merced a sus artículos 12 y 13 . Se trata, pues, en el presente caso del ejercicio de una potestad sancionadora derivada de una norma con rango de Real Decreto y concretada por dos Ordenes Ministeriales (la de 14 de febrero de 1978 y la de 19 de junio de 1979 ), que se ejercitó a través de Resolución del Ministerio de Economía y Comercio de fecha 18 de enero de 1982.
Esta Sala tiene dicho, entre otras, en sus sentencias de 6 de febrero y 11 de marzo de 1985 y 10 y 20 de diciembre de 1986 que, según el artículo 25 de la Constitución Española nadie debe ser sancionado o condenado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, «según la Legislación vigente en aquel momento», precepto que ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 23 de febrero de 1984, en el sentido que la palabra «Legislación» en materia penal o punitiva, es decir, con referencia a toda norma sancionadora, incluida la que tiene por objeto las infracciones administrativas, se traduce en la «reserva absoluta de Ley», sin que implique el carácter de Ley Orgánica, por lo que hay que concluir que en el caso de autos no existe un precepto con rango de Ley que tipifique las conductas de la Entidad recurrente como constitutivas de la infracción administrativa y, por consecuencia, que la sanción impuesta, vigente la Constitución, en 18 de enero de 1982, carece de cobertura legal para ello, lo que determina que la apelación deba ser estimada.
Con arreglo a lo que disponen los artículos 131 y concordantes de la Ley Reguladora de esta jurisdicción, no ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
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: Estimar el recurso de apelación promovido contra la sentencia dictada, en 10 de noviembre de 1984, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que se revoca . 2.°: Estimar el recurso contencioso-administrativo promovido contra las Resoluciones del Ministerio de Economía y Comercio de 18 de enero y 7 de mayo de 1982, que se anulan y dejan sin efecto. Y 3.°: no haber lugar a la imposición de costas en ninguna de las instancias.
ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Rafael de Mendizábal.-José Luis Ruiz.-José Luis Martín.-José María Ruiz Jarabo.-Emilio Pujalte Claríana.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el excelentísimo señor don Emilio Pujalte Claríana, Magistrado de este Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública dicha Sala Tercera de lo que como Secretario de la misma certifico. En Madrid, a 5 de marzo de 1988.- Pedro Abizanda.-Rubricado.
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