STS, 18 de Abril de 1988
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1988:2750 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 18 de Abril de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 535.-Sentencia de 18 de abril de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Denegación de licencias. Motivación. NORMAS APLICADAS: Artículo 179 de la Ley del Suelo .
DOCTRINA: La motivación de los actos administrativos en general y de las denegaciones de
licencias de urbanismo en particular, ha de entenderse no en el sentido de comprender una
exhaustiva y completa referencia fáctica y jurídica del proceso mental conducente a la decisión,
sino en el de patentizar sustancialmente el juicio administrativo de forma tal que el interesado
comprenda el por qué de la decisión administrativa.
En la villa de Madrid, a dieciocho de abril de mil novecientos ochenta y ocho. 535 Visto el recurso
de apelación interpuesto por don Carlos José representado por el Procurador don Leopoldo Puig y Pérez de Inestrosa bajo la dirección, de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Valencia representado por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la sentencia dictada en 14 de marzo de 1987 por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia en recurso sobre legalización de la última planta de edificio.
Es Ponente el Excmo. Sr. D. Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
La Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Valencia acordó en 27 de septiembre de 1984 denegar la legalización solicitada por don Carlos José por no ajustarse a la ordenación vigente la última planta del edificio construido en carretera de Artes, sin número. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado.
Don Carlos José interpuso contra el anterior acto y denegación presunta recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Valencia en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia «declarando la nulidad radical de los actos administrativos impugnados por omisión del trámite de audiencia de los distintos propietarios de las viviendas del edificio y moradores de las mismas, se declare asimismo que está prescrita la acción administrativa de demolición, y en consecuencia se declare consolidada la totalidad de la obra construida a que se refiere este procedimiento, y además que toda ella es legalizable condenándose a la Administración a estar y pasar por estos pronunciamientos». Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Valencia, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia «por la que se desestime en todas sus partes su referida demanda y se declaren ajustados a Derecho los actos administrativos expreso y tácito objeto de impugnación, con todos los demás pronunciamientos inherentes a tal decisión». Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Carlos José contra acuerdo de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Valencia de 27 de septiembre de 1984, por el que se denegaba la legalización de la última planta del edificio construido en carretera de Artes, sin número, concediendo un plazo de dos meses para su demolición, y contra la desestimación tácita del recurso de reposición interpuesto contra aquél, debemos declarar y declaramos los mismos conformes a Derecho, sin expresa declaración sobre costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.º Solicitándose en la demanda entre otras pretensiones, la nulidad de actuaciones practicadas en el expediente administrativo, debe ser objeto de prioritaria atención y examen por su alcance y consecuencias jurídicas, a que caso afirmativo habría que decretar dicha nulidad, sin entrar a examinar la cuestión de fondo, fundamentándose aquella alegación en la omisión del trámite de audiencia a los restantes ocupantes del edificio litigioso, además de los de la última planta, es decir, los propietarios y moradores de las viviendas puertas 1.ª a 16.ª ambas inclusive, y a tal fin conviene precisar y distinguir entre aquellos particulares interesados directamente por el acuerdo municipal, que deben ser objeto de obligada audiencia, de aquellos otros que aún siendo posiblemente afectados en sus intereses, lo son como consecuencia de otras relaciones jurídicas distintas del acto administrativo, que sin perjuicio de su derecho a ser oídos si voluntariamente acuden al expediente o a esta Jurisdicción, no existe obligación legal de citarles o emplazarles, ya que de lo contrario podría ser interminable hasta hacer estéril el procedimiento, pues piénsese que en materia urbanística todos los ciudadanos pueden ser interesados, de ahí que la Ley del Suelo conceda la acción pública para denunciar infracciones urbanísticas, y haciendo aplicación de esta doctrina resulta que en principio la denegación de legalización de una planta de un edificio, como es el acto aquí impugnado, afecta directamente al constructor o promotor del edificio que solicitó la oportuna licencia de obras y posteriormente la legalización de la obra ya construida sin dicha licencia, y únicamente, se puede extender dicho interés directo, y aún siendo dudoso a los propietarios y ocupantes de las viviendas de la planta que se ha de demoler como se acordó en anterior sentencia de esta Sala, recaída sobre el mismo asunto, pero dicha obligación no puede ampliarse ya a los restantes ocupantes de los otros pisos, que se hallan legalizados y no han de ser objeto de demolición, todo ello sin perjuicio de habérseles oído si se hubiesen personado voluntariamente, y que si directa mente se ven en algo afectados en sus intereses pueden ejercitar las correspondientes acciones civiles contra quien construyó sin la necesaria licencia de obras, en consecuencia, no siendo obligatoria la citación y audiencia de las personas que se han mencionado, no se ha producido nulidad alguna de procedimiento por dicho motivo. 2° Se alega también la nulidad del acuerdo impugnado por falta de motivación, pretensión que debe correr igual suerte desestimatoria, porque a tenor de lo dispuesto en el artículo 93.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma, y según consta en la notificación del acuerdo impugnado, aportado por el recurrente con el escrito de interposición del recurso, hace suyos los informes de los servicios técnicos y del servicio jurídico, por otra parte basta con que sucintamente se manifieste la razón o motivo que tiene el órgano administrativo para fundar su decisión, a fin de que el administrado pueda contrastar dichas razones y en su caso impugnarlas, requisito que cumple el acuerdo impugnado cuando expresamente manifiesta que se deniega la legalización de la última planta del edificio por no ajustarse a las normas urbanísticas vigentes. 3.° Finalmente se alega la prescripción de la acción de demolición al amparo de lo establecido en el artículo 185 de la vigente Ley del Suelo, pero dicho precepto legal no resulta aplicable al caso enjuiciado, porque el mismo se refiere a aquellas construcciones u obras realizadas sin licencia o sin ajustarse a las condiciones señaladas en la misma, que una vez terminadas transcurre más de un año sin requerir al promotor para que soliciten en el plazo de dos meses la oportuna licencia, toda vez que en el caso de autos, ya se denegó y acordó la demolición de la última planta no legalizable por acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de 30 de junio de 1972, y desde entonces siempre ha estado en trámite o suspendido por recursos contenciosos el expediente, y como en la fecha del citado acuerdo, reiterado posteriormente en los sucesivos acuerdos recaídos una vez se cumplimentaban las omisiones de trámite acordadas en los distintos recursos contencioso-administrativos, no había transcurrido un año desde la terminación del edificio y el expediente nunca ha caducado por inactividad, es evidente que no se ha dado lugar a la prescripción invocada. 4.° Por lo expuesto, procede desestimar el recurso sin que se aprecie temeridad o mala fe a los efectos de una expresa imposición de costas.
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 6 de abril de 1988. Fundamentos de Derecho
Los de la sentencia apelada, que en lo esencial se aceptan, y además:
Por la parte apelante, sin efectuar alegación alguna sobre la posibilidad de legalizar la última planta del edificio, tímidamente apuntada en la demanda y no objeto de conclusión alguna en el escrito correspondiente, lo que unido a la total y absoluta falta de prueba al respecto conduce a descartarla, tal como se pronunció al particular el acuerdo de 27 de septiembre de 1984 del Ayuntamiento de Valencia, se fundamentan sus pretensiones de revocación de la sentencia recurrida y de estimación de la demanda en dos motivos formales, que a su juicio son constitutivos de la nulidad radical de los actos expreso y presunto impugnados, la omisión del trámite de audiencia con los propietarios y ocupantes de las viviendas de las puertas 1.ª a 16.ª del inmueble y la falta de motivación del referido acuerdo de 27 de septiembre de 1984, y en uno de fondo, la prescripción de la acción administrativa, motivo este último que no obstante su sustantividad aconseja un estudio previo por el contrasentido que supondría, de ser ello así, decretar unas nulidades que una vez subsanadas conducirían luego a una decisión sobre la cuestión plenamente favorable para el apelante y quienes, en su caso debieron haber sido previamente oídos.
La tesis del apelante acerca de la prescripción de la acción administrativa, en cuanto apoyada en lo dispuesto en el artículo 185 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, antes artículo 171 bis de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley de 12 de mayo de 1956 -precepto conforme al cual, y hasta la vigencia del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, que lo elevó a cuatro años, la reacción administrativa ante edificaciones construidas sin licencia estaba limitada al no transcurso de un año desde la terminación de las obras-, abstracción hecha de todo problema de derecho transitorio sobre el plazo aplicable, y también de la época en que el apelante concluyó la edificación, en modo alguno puede ser compartida. En efecto no se trata aquí de un reaccionar del Ayuntamiento de Valencia ante una obra terminada y ejecutada sin licencia, para lo cual hubiera de proceder de conformidad con lo dispuesto en dicho artículo 185, antes 171 bis, sino de un actuar del mismo ante unas obras en curso de ejecución y sin la debida autorización, iniciado antes de su conclusión y bajo la vigencia de la Ley de 12 de mayo de 1956, para lo cual estaba habilitado conforme al artículo 171 de la misma, artículo que tras su reforma por la Ley 19/1975, de 2 de mayo, pasó a ser el 184 del texto refundido de 9 de abril de 1976, sin que ni en el primitivo, el reformado o el refundido exista más limitación temporal que la referente a no haberse concluido las obras cuando se reaccione, razón por la cual carecen de toda significación las vicisitudes prolijamente enumeradas por el actor en la demanda y reproducidas en el escrito de alegaciones, al traer causa el acuerdo impugnado de las actuaciones administrativas, iniciadas ya en 1971 con ocasión de presentar el mismo su petición de licencia para el edificio, entonces en construcción sin ella, y cristalizadas en los acuerdos de 30 de junio de 1972, con el edificio aún no terminado y de 8 de octubre de 1976 y 21 de enero de 1977, concluido ya el mismo, todos ellos anulados por motivos formales, aquél por sentencia de 29 de octubre de 1973 y éstos por las de 13 de marzo de 1978 y 29 de septiembre de 1980, el contenido de las últimas despejó entonces toda duda, y despeja ahora, acerca de una caducidad del expediente, siquiera no la obviase respecto de la prescripción por no tratar de ella, al no haberse paralizado nunca el mismo.
La omisión del trámite de audiencia con los propietarios y ocupantes de las viviendas de las puertas 1.ª a 16.ª del edificio, ubicadas en sus plantas segunda a quinta, omisión que curiosamente quizás por pertenecer precisamente al apelante no se hace extensiva a los de la planta primera o baja, ha de reputarse sin virtud invalidante alguna, puesto que abundando en los razonamientos de la sentencia apelada, no debe olvidarse que todos los propietarios traen causa, al igual que la trae el acuerdo de 27 de septiembre de 1984 de los de 30 de junio de 1972, 8 de octubre de 1976 y 21 de enero de 1977, del propio apelante, persona con la que se trabó la relación jurídica administrativa en su momento y que con desprecio de la ilegalidad de la construcción fue enajenado los pisos a los actuales dueños cuya no audiencia denuncia, erigiéndose en defensor de sus intereses, y con los cuales podrán surgir relaciones jurídicas por efecto de la parcial demolición ciertamente, mas de índole privado entre los mismos y el actor, o sí públicas de Derecho Penal, y no de naturaleza administrativa entre ellos y el Ayuntamiento de Valencia, respecto del cual únicamente podrán hacer valer intereses y no derechos a los efectos de los artículos 23.b), 26 y 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y tampoco debe olvidarse que con otros partícipes del inmueble constituido en régimen de propiedad horizontal, y según se desprende de la escritura fotocopiada al folio 127 del expediente, sólo desde el 26 de febrero de 1979, que resultarán los más perjudicados por ser los propietarios de la planta a demoler, si en ejecución de sentencia no resultase procedente la aplicación de lo dispuesto en el artículo 228 de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 bajo cuya vigencia se iniciaron las actuaciones, al verse afectados por algo más que molestias y alteración de sus participantes, se ha cumplido el trámite de audiencia, del que muy presumiblemente y si no ellos el apelante, debieron dar noticia a los demás como hábiles receptores del acto comunicatorio en su condición de comuneros, así como que en las referidas sentencias de 13 de marzo de 1978 y 29 de septiembre de 1980, con perfecta cuenta de la situación jurídica del edificio y contemplado la omisión del trámite, tan sólo se reputó relevante su ausencia respecto de los propietarios y ocupantes de la planta a demoler, con los que se cumplió, lo que avala el criterio de no invalidar el acuerdo recurrido el no haberlo observado en cuanto a otros propietarios, y desde luego con los ocupantes de las viviendas por título distinto.
También ha de descartarse una invalidez del acuerdo de 27 de septiembre de 1984 por falta de motivación del mismo, con la consecuente desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia de instancia que impone lo anteriormente razonado, ya que la motivación de los actos administrativos en general y de las denegaciones de licencias de urbanismo en particular, impuesta por los artículos 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 179 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, respectivamente contemplada como ha de contemplarse en su aspecto externo, o de dar a conocer al administrado las razones o motivos que han llevado a una decisión ordinariamente desfavorable para el mismo, ha de entenderse no en el sentido de comprender una exhaustiva y completa referencia fáctica y jurídica del proceso mental conducente a ella, sino en el de cual la expresión legal «sucinta referencia» denota, patentizar sustancialmente el juicio administrativo de forma tal, que el interesado comprenda el porqué la decisión administrativa se orienta de una determinada manera, y sin indefensión alguna, que de existir sería la que haría anulable al acto conforme al artículo 48.2 de dicha Ley procedimental, pueda impugnar lo que le perjudique, y siendo ello así no ofrece ninguna duda que esta formalidad la cumple el acuerdo referido, y máxime si se considera al mismo no aisladamente sino en relación con sus antecedentes, perfectamente conocidos por el apelante por ser los en su día determinantes de los de 30 de junio de 1972, 8 de octubre de 1976 y 21 de enero de 1977, todos ellos debatidos en los recursos contencioso-administrativos que dieron lugar a las sentencias de 29 de octubre de 1973, 13 de marzo de 1978 y 29 de septiembre de 1980, y que por si quedase alguna duda contribuyen a la más perfecta motivación del acuerdo al que se atribuye su falta.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la particular imposición de costas prevenidas para en su caso en el artículo 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Carlos José contra la sentencia de fecha 14 de marzo de 1987 de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, y en consecuencia confirmamos la misma en todos sus extremos, sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Interlineado.-«iniciadas».- Vale.-Paulino Martín.-Joaquín Salvador Ruiz.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera.-Rubricado.
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