STS, 15 de Abril de 1988
| Ponente | PAULINO MARTIN MARTIN |
| ECLI | ES:TS:1988:2664 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 15 de Abril de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 522.-Sentencia de 15 de abril de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Paulino Martín Martín.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planeamiento. Normas Subsidiarias de ordenación. Procedimiento.
Información pública.
NORMAS APLICADAS: Artículo 41 de la Ley del Suelo .
DOCTRINA: En el trámite de información pública lo decisivo es que el acuerdo se adopte después de la aprobación inicial, y que se abra el período de participación ciudadana que integra la finalidad
sustancial del trámite, resultando insuficiente para determinar una invalidez que se haya hecho mención del artículo 125 del Reglamento de Planeamiento -referido a la información o encuesta pública de la fase previa- pues en definitiva se han cumplido las exigencias mencionada y en general las del artículo 41 de la Ley del Suelo .
En la villa de Madrid, a quince de abril de mil novecientos ochenta y ocho. Visto el recurso de apelación interpuesto por don Carlos Francisco, don Ildefonso, don Marco Antonio, y don Rogelio, representados por el Procurador D. José Jáuregui, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada la Junta de Andalucía representada y defendida por la Letrada doña Encarnación Garrido Molina, y estando promovido contra la sentencia dictada en 21 de mayo de 1983 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, en recurso sobre aprobación definitiva de Normas Subsidiarias de Ordenación Urbana.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales. Es Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Paulino Martín Martín, Presidente de esta Sala.
La Junta de Andalucía, Consejería de Política Territorial e Infraestructura, Dirección General de Urbanismo acordó en 21 de noviembre de 1980 resolver el recurso de reposición promovido por don Jesus Miguel y otros, contra el acuerdo de aprobación definitiva de Normas Subsidiarias de Ordenación Urbana del término municipal de Cañar (Granada).
Don Carlos Francisco y otros interpusieron contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Sevilla, en el que formalizaron su demanda con la súplica de que se dictara sentencia «por la que se anulen los acuerdos recurridos, o en su defecto se anulen las actuaciones a partir del trámite de información pública que debe volver a repetirse en debida forma, con audiencia al Ministerio de Agricultura, como previene la Ley de Montes. Dado traslado al Letrado del Estado, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimándose ajustados a Derecho los acuerdos de 30 de mayo y 21 de noviembre de 1980 de la Consejería de Política Territorial e Infraestructura de la Junta de Andalucía, desestimamos las pretensiones deducidas contra los mismos por don Carlos Francisco, don Ildefonso, don Marco Antonio y don Rogelio, sin costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes considerandos: 1.° Que la Consejería de Política Territorial e Infraestructura de la Junta de Andalucía mediante acuerdo de 30 de mayo de 1980 publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Granada de 2 de julio siguiente, y ratificado por el de 21 de noviembre del mismo año mediante el que se desestimaron los recursos de reposición, aprobó definitivamente las Normas Subsidiarias de Ordenación Urbana del término municipal de Cañar, los recurrentes en el recurso de reposición y en el escrito de demanda pretenden la nulidad de dichos acuerdos y de todas o partes de las actuaciones, en razón a haberse cometido las siguientes infracciones: A) Haber sido formuladas por un particular y no por el propio Ayuntamiento. B) Haberse omitido el preceptivo informe del Ministerio de Agricultura. C) Haberse omitido el trámite de información pública que preceptúa el artículo del Reglamento de Planeamiento. D ) Improcedencia de las Normas por razones ecológicas y de medio ambiente. 2° Que los recurrentes basándose en que el Reglamento de Planeamiento autoriza a los particulares a redactar Planes Parciales ( artículo 136.1), Planes Especiales de Reforma Interior (artículo 146), Estudios de Detalle (artículo 140.1), y Proyectos de Urbanización (artículo 141), lo que no hace el artículo 70.2 del texto refundido de la Ley del Suelo y artículo 151.1 del referido Reglamento para las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, y el 123.1 para los Planes Generales de Ordenación Urbana, llega a la conclusión que dichas Normas sólo pueden ser formuladas y redactadas por los Ayuntamiento, Comisiones Provinciales de Urbanismo y demás organismos competentes para crear Planes Generales Municipales, dicha tesis no puede ser compartida ya que la redacción y elaboración de un Plan es una operación fundamentalmente técnica y está encomendada a profesionales en función de sus conocimientos científicos, la cual sí puede ser encargada a dichos técnicos por la Administración y por los particulares, mientras que la formalización del Plan es tarea y responsabilidad irrenunciable de la Administración, y así vemos que el artículo 52.1 del texto refundido indica que las personas privadas podrán formar Planes Municipales, Especiales y Proyectos de Urbanización, los cuales según el artículo 53.1 deberán contener los documentos que para cada clase indica el capítulo primero, en el cual están comprendidos toda clase de Planes, y una vez redactados «se elevarán al Ayuntamiento y serán tramitados conforme a lo previsto en la sección cuarta», (artículo 54.1), si a esto unimos que en el presente caso en encargo de redacción y elaboración de las Normas al arquitecto señor Aparicio fue efectuado por el señor Alcalde de Cañar (folio 106 autos), se ve que la primera causa de impugnación carece de base, siendo indiferente quien hiciese efectivos los honorarios al técnico redactor. 3.º Que efectivamente el artículo 30 del Reglamento de Montes determina que cuando la aprobación de un Plan derivado de la Ley del Suelo afectare a un monte de utilidad pública, sería necesario el previo informe del Ministerio de Agricultura, dicho informe es preceptivo y no vinculante según el artículo 85 de la Ley de Procedimiento, añadiendo los párrafos dos y tres del artículo 86 que los informes deberán evacuarse en el plazo máximo de dos meses, y de no recibirse el informe en ese plazo podrán proseguirse las actuaciones, si además tenemos en cuenta los principios de convalidación y conservación de los actos válidos consagrados en los artículos 53 y 50 de dicha Ley, y que el referido informe fue interesado el 2 de diciembre de 1980 (folio 64 autos) y reiterado el 26 de octubre de 1982 (folio 104 autos), sin que el mismo haya sido omitido, no puede prosperar la nulidad interesada. 4.º Que aprobadas inicialmente las Normas Subsidiarias por el Ayuntamiento demandado el día 7 de julio de 1979, y publicada la misma en el Boletín Oficial de la Provincia de Granada, que consta en el folio 75 del expediente, no se ha omitido el trámite de información pública preceptiva del artículo 41 del texto refundido, que si bien es cierto que la publicación en el Boletín Oficial referido menciona el artículo 125 del Reglamento de Planeamiento, hay que tener en cuenta que dicho precepto se refiere a una información o encuesta pública que no está prevista en el texto refundido, y que según el artículo 116 de dicho Reglamento es de carácter facultativo y no preceptivo, por lo que su omisión no puede acarrear nulidad alguna, los avances de planeamiento tiene naturaleza distinta ya que sus efectos son puramente administrativos internos y preparatorios de la reducción de los Planes y proyectos ( artículo 28 texto refundido y 115 del Reglamento de Planeamiento ), y no necesitan publicidad. 5.º Que el principio del disfrute de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo, defenderlo y restaurarlo, así como el de protección y mejora de vida, consagrados en el artículo 45 de la Constitución, sólo podrá ser alegado ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen, según el artículo 53.3 de dicha Norma, desarrollo legislativo que aún no ha tenido lugar, sin embargo el acuerdo originario, en defensa de dichos principios suspendió la aprobación definitiva respecto de la zona urbanizable de Mataloscuras, considerándola como no urbanizable hasta que se acreditara que el bosque de robles y castaños de la zona no sería afectado por la calificación de urbanizable, frente a estas ponderadas consideraciones los recurrentes se han limitado a hacer alegaciones genéricas y sin demostración, pues los informes emitidos por la Asociación de Licenciados en Ciencias Biológicas y por el Departamento de Botánica de la Facultad de Ciencias de Granada no acreditan un concreto perjuicio, siendo los que se indican meramente genéricos e hipotético, lo que impide denegar la aprobación de las Normas debatidas por razones ecológicas y de medio ambiente. 6.° Que no es de estimar temeridad ni mala fe para hacer una expresa imposición de las costas causadas.
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término. Esta Sala Cuarta acordó el recibimiento a prueba solicitado por la parte apelante, versando la misma sobre pruebas admitidas y no practicadas en primera instancia. Practicada, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 5 de abril de 1988.
Se aceptan en lo esencial los razonamientos contenidos en los considerandos de la sentencia apelada.
Los motivos en que se apoya la pretensión de apelación son simple reproducción, incluso en su expresión literal de los aducidos en instancia, y que fueron analizados exhaustivamente y con acierto a lo largo de los cinco considerandos de la sentencia apelada. Aquí y ahora podría bastarnos como fundamentación de un fallo desestimatorio de la apelación la remisión a la argumentación jurídica contenida en la sentencia apelada en cuanto se integra en esta sentencia al haber sido aceptada tal doctrina tal como se expresa en el apartado primero. Sin embargo se hace preciso completar el razonamiento con el añadido de algunas puntualizaciones con la finalidad de dar respuesta a algunas interrogantes implícitas -sobre todo en el tema de fondo como base de oposición a la aprobación definitiva de las Normas subsidiarias de planeamiento impugnadas- en los planteamientos que se desprenden de las alegaciones de la parte actora en la segunda instancia.
En el análisis de los motivos de impugnación se sigue el orden de exposición contenido en el escrito de alegaciones del actor apelante. En cuanto al primero, inadecuación a Derecho de la sentencia en cuanto no acogió la pretensión de nulidad basada en que las Normas subsidiarias fueron formuladas por una sociedad particular y no por el propio Ayuntamiento, debe reiterarse lo dicho por el Tribunal «a quo» y añadir que en este caso incluso la orden o encargo de redacción de los estudios técnicos y documentación complementaria fue dada por la alcaldía de Cañar (dato no desvirtuado). Y en todo caso no debe olvidarse que en el nuevo régimen legal el procedimiento de elaboración es el mismo de los Planes, etcétera, y que por ello nada impide que la redacción y elaboración de los estudios previos y documentación precisa se encomiende a técnicos particulares ( artículos 52.1 y 53.1, y concordantes de la Ley ) sin perjuicio, claro es que la formalización o inicio del procedimiento de elaboración corresponda a la Administración (Ayuntamiento de Cañar en este caso) por imperativo de lo dispuesto en el artículo 54.1 en relación con el 41 y 70 y concordantes de la Ley, y tal como ha ocurrido en el presente caso al asumir el Ayuntamiento las competencias urbanísticas que le están atribuidas y acordar la aprobación inicial en la sesión plenaria de 7 de julio de 1979 impulsando el procedimiento en la forma legalmente establecida.
Otro tema o motivo es el referente a la inadecuación o falta de la información pública. Tal objeción es certeramente desvirtuada por la propia sentencia apelada. Lo importante es el contenido del acuerdo de someter el expediente al trámite de información pública (publicado el edicto en el Boletín Oficial de la provincia, documento número 75), después de la aprobación inicial y tal como se explica en el propio edicto o llamamiento, resultando insuficiente a efectos de validez de la información pública, el dato de la mención del artículo 125 del Reglamento de Planeamiento y que por sí solo tal error (trámite referido a información o encuesta pública de carácter facultativo y referido a fase previa, etcétera), no invalida la información pública por cuanto que el llamamiento fue efectuado en procedimiento abierto de elaboración, después de haberse producido la aprobación inicial y cumpliendo las exigencias que para un válido llamamiento prevé el artículo 41 de la Ley.
En cuanto al tema de la nulidad por falta de información del Ministerio de Agricultura en base de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley de Montes -cuando el plan o Normas puedan afectar a un monte de utilidad pública- la sentencia lo rechaza porque no puede olvidarse que según la Ley de Procedimiento Administrativo el informe es preceptivo pero no vinculante por lo que considerando que el plazo de evacuación no puede exceder de dos meses ( artículos 85 y 86.2 de la Ley ) una vez transcurrido después de ser solicitado en forma (fue instado el 2 de diciembre de 1980, folio 64 y reiterado el 26 de octubre de 1982, folio 104) las actuaciones pueden proseguir por imperativo de lo dispuesto en el artículo 86.3 de la propia Ley . Pero es que en este caso, la resolución recurrida (la desestimatoria de la reposición contra el acuerdo de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias dictada por la Consejería de Política Territorial de la Junta de Andalucía de 21 de noviembre de 1980) acuerda en el apartado dos del número dos de su parte dispositiva requerir al Ministerio de Agricultura para que emita informe en el plazo de un mes, en el doble sentido de si las Normas Subsidiarias afectan o no al monte de utilidad pública (al no constar) existente en el término, y caso de ser afirmativa la anterior cuestión sobre el contenido de dichas Normas en cuanto al monte en los términos del artículo 30 del Reglamento de Montes (Decreto 485/1962 de 22 de febrero ) quedando supeditada, en cuanto a este punto la resolución a la recepción del informe. O sea que la propia resolución administrativa aplaza la decisión definitiva sobre tal cuestión sin que tal pronunciamiento haya sido alterado por la sentencia apelada, y sin que tampoco se vislumbre ninguna infracción del ordenamiento jurídico por razón de tal decisión condicionante de lo aprobado.
Las objeciones de fondo vienen referidas a la vulneración por las Normas aprobadas del principio constitucional de disfrute del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo ( artículo 45.1 de la CE .) y aunque el número dos del citado artículo preceptúa que los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva, no obstante y a pesar de que deben tales principios informar la práctica judicial es indudable que su ejercicio ante los Tribunales ha de adecuarse a lo que dispongan las leyes que los desarrollen ( artículo 53.3 de la CE .). Y por ello, y a pesar de la importancia y respeto que a la Sala merecen los argumentos contrarios expuestos en razón del medio ambiente, protección global de Sierra Nevada, necesidad en todo caso de un desarrollo equilibrado, etcétera, no se han aducido en el expediente y en el proceso razones jurídicas que permitieran por razones materiales de fondo la estimación del recurso. Por otra parte la conclusión aquí establecida no puede ser desvirtuada por el hecho jurídico de haber sido aprobado con posterioridad (es una mera alegación de parte, al no constar acreditado) un plan especial de protección del medio físico de la provincia de Granada, según el cual la Sierra Nevada resulta de protección integral, pues de ser ello cierto se produciría una incidencia directa en el desarrollo de las Normas Subsidiarias, en cuanto no podría desconocerse los efectos vinculantes que para todo el suelo comprendido dentro del ámbito territorial del plan especial se deduzcan de las normas o prescripciones contenidas en el plan en virtud de lo dispuesto en los artículos 17 y 21 y concordantes de la Ley y 81 y siguientes del Reglamento de Plan, dado el carácter o rango normativo que a tales planes viene atribuyendo la Jurisprudencia (sentencias de 21 de marzo de 1984 y 14 de marzo de 1988, etcétera), si bien habrá que estar a lo que se disponga sobre su aplicación intemporal y problemas conexos y que indudablemente desbordan el ámbito de este proceso que viene referido a la legalidad de su acuerdo de aprobación definitiva de unas Normas Subsidiarias del término municipal de Cañar en 1980, y sin que en tal momento existiere norma legal (de protección de parque, espacio natural, etcétera) o plan especial alguno que impidiese a la Consejería de Política Territorial de la Junta de Andalucía aprobar condicionando las normas de autos y referidas a un municipio necesitado de promoción para un desarrollo equilibrado de sus posibilidades urbanísticas.
En cuanto a costas es procedente la no declaración.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación número 84.369 promovido por el Procurador señor Sánchez Jáuregui en nombre y representación de don Carlos Francisco y otros, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla de 21 de mayo de 1983 (recurso 662/1981 ), sentencia que confirmamos por ser conforme a Derecho. Todo ello sin expresa condena en costas.
ASI Por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Interlineado: «solo».-Vale.- Paulino Martín Martín.-Joaquín Salvador.-Julián García.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Paulino Martín Martín, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera.-Rubricado.
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