STS, 10 de Mayo de 1988
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1988:3460 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 10 de Mayo de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 654.-Sentencia de 10 de mayo de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Ejecución del Planeamiento. Sistema de Compensación: requisitos.
NORMAS APLICADAS: Artículos 119 de la Ley del Suelo, y 158 y 160 del Reglamento de Gestión .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 10 de junio de 1985.
DOCTRINA: Es cierto que el artículo 160 del Reglamento de Gestión permite que se inste el
sistema de compensación por los propietarios de terrenos cuya superficie no represente mínimo
porcentaje del 60 por 100 pero para que la Administración pueda determinar la aplicación de tal
sistema es indispensable que durante el periodo de alegaciones se hubieran adherido a la solicitud
propietarios de terrenos cuya superficie, unida a la de los peticionarios, sea superior al 60 por 100
de la total del polígono o unidad de actuación, lo que en realidad no supone excepción alguna a la
regla general indicada porque en definitiva, en cualquier caso, para aprobar los Estatutos y las
Bases de actuación -posteriores al acuerdo de adopción del sistema- siempre se hace preciso que
se llegue al mínimo legal.
En la villa de Madrid, a diez de mayo de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Cuarte de Huerva (Zaragoza) y la Junta de Compensación «Cooperativa de Cuarte de Huerva», contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza, con fecha 28 de septiembre de 1983, en pleito sobre aprobación de Estatutos de la Junta de Compensación y Bases de Actuación del Plan Parcial de Cuarte de Huerva, siendo parte apelada doña Lidia, personada en este recurso.
El Ayuntamiento de Cuarte de Huerva (Zaragoza), por Acuerdo de 11 de mayo de 1981, aprobó definitivamente los Estatutos de la Junta de Compensación y Bases de Actuación del Plan Parcial de las Áreas 6 y 7 de dicha localidad, siendo el anterior Acuerdo recurrido en reposición por doña Lidia y desestimado el recurso por otra resolución de 11 de junio del mismo año.
Contra los anteriores Acuerdos por la Junta de Compensación «Cooperativa de Cuarte de Huerva» en el recurso 258/82 y doña Lidia, en el número 252/82, luego acumulados, se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Zaragoza, formalizando la demanda con el suplico de que se dejen sin efecto y se anulen los Acuerdos que se recurren, contestando la demanda el Ayuntamiento de Cuarte de Huerva, en el recurso 258/82, y el mismo Ayuntamiento y como codemandado la Junta de Compensación Cuarte de Huerva, en el recurso 252/82, acumulados, que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 28 de septiembre de 1983, cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: Primero: En los presentes autos acumulados, números 252 y 258 de 1982, y con estimación del deducido por doña Lidia, debemos anular y anulamos la aprobación definitiva de los Estatutos de la Junta de Compensación y Bases de Actuación del Plan Parcial de las áreas 6 y 7 (Este), redactadas por "Cooperativas de Cuarte" con algunas modificaciones en el artículo 35 de los Estatutos y Base "Octava de las de actuación al no estar redactadas por propietarios que representen el 60 por 100 de los terrenos; con subsiguiente revocación tanto del acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Cuarte de Huerva, de 11 de mayo de 1981 -objeto de impugnación- como de su confirmación presunta en reposición, por vía de silencio administrativo negativo. Segundo: No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a Costas.»
La anterior sentencia se basa en los siguientes fundamentos de derecho. «1.º Considerando: que se impugna en los presentes autos acumulados el acuerdo del Ayuntamiento de Cuarte de Huerva, de 11 de mayo de 1981, por el que se aprobó, definitivamente, los Estatutos de la Junta de Compensación y Bases de Actuación del Plan Parcial de las áreas 6 y 7 (Este), redactados por las "Cooperativas de Cuarte de Huerva", con determinadas modificaciones en el artículo 35 de los Estatutos y Base Octava de las de Actuación. Dicho acuerdo fue confirmado en forma presunta -por aplicación de la ficción legal del silencio administrativo negativo al no resolverse los recursos de reposición deducidos. 2.º Considerando: Que, sin embargo, y para evitar desde un principio cualquier equívoco, ha de consignarse las distintas -y hasta opuestas- pretensiones de una y otra parte actora. Doña Lidia postula la anulación de la aprobación definitiva de los Proyectos, por entender que -sustancialmente- fueron redactados por propietarios que representaban menos del 60 por 100 de los terrenos que la actuación urbanística comprende. Por el contrario, la Junta de Compensación de las "Cooperativas de Cuarte de Huerva" viene a defender la legalidad, validez y eficacia de los Estatutos y Bases definitivamente aprobados, limitando su impugnación a que se declare la disconformidad a derecho de "... la modificación del apartado 4.º de la Base de Actuación Octava", declarándose "...La obligación municipal de satisfacer la urbanización de la parte que le corresponda por el 10 por 100 del aprovechamiento del Polígono y declare asimismo el ajuste al Ordenamiento Jurídico de la aprobación definitiva de los Estatutos y Bases de Actuación acordada el 11 de mayo de 1981 ..." (suplico de su demanda). 3.º Considerando: Que entrando en el estudio del primero de los recursos, iniciado con el número 252 de 1982, a instancia de doña Lidia, hemos de partir de que el procedimiento de constitución de la Junta de Compensación "Cooperativas de Cuarte de Huerva" se inició tras la aprobación definitiva del Plan Parcial de las áreas 6 y 7 (Este) del Plan General de Cuarte de Huerva. El artículo 2°, 1 de los Estatutos de la precitada Junta de Compensación precisa que "Es objeto de la Entidad la ejecución mediante el sistema de compensación de todas las operaciones relacionadas y conducentes a la urbanización y edificación, en su caso, del sector a que se contrae su actuación enclavado en las áreas 6 y 7 (Este) del Plan General de Ordenación Urbana de Cuarte de Huerva (Zaragoza), según el Plan Parcial de las mencionadas áreas aprobado definitivamente por la Comisión Provincial de Urbanismo de Zaragoza en sesión celebrada el día 28 de marzo de 1980. Cuanto antecede muestra, pues, de forma indubitada que la Entidad Urbanística "Junta de Compensación Cooperativas de Cuarte" toma como sistema de actuación urbanística el de Compensación. 4.° Considerando: Que la idea básica que informa el sistema de Compensación es la asunción por parte de los propietarios de los terrenos sobre los que se proyecta la actuación de la gestión de proceso de ejecución del planeamiento ( artículos 126.1 de la Ley del Suelo y 157.1 del Reglamento de Gestión ). Ahora bien, la puesta en marcha del sistema -ya sea impuesto por el Plan o sea determinado en el momento de la delimitación del polígono o unidad de actuación- exige el que exista una mayoría cualificada de propietarios que comprenda -al menos- el 60 por 100 de la superficie del Polígono, que apoya unos proyectos de Estatutos de la futura Junta y de Bases de Ejecución, con arreglo a las cuales pueda llevarse a término la ejecución del Plan. Ahora bien, la referida mayoría cualificada puede ser conseguida en el momento inicial de formularse la solicitud del sistema ( artículo 119.3 de la Ley del Suelo ), o en los tres meses siguientes a la aprobación definitiva del Plan cuando éste prevea por sí mismo su aplicación -cabe, incluso un requerimiento de la Administración y el otorgamiento de un nuevo plazo de tres meses, transcurrido el cual sin conseguirse la mayoría, puede sustituirse por otro sistema diferente ( artículo 158 del Reglamento de Gestión )- o bien, en un momento posterior, abriendo a estos efectos un trámite de adhesiones a la solicitud minoritaria eventualmente formulada ( artículo 160 del precitado Reglamento). En resumen, sólo obtenida la mayoría exigida la Administración actuante puede aprobar, inicialmente, primero los proyectos de Estatutos y de Bases, para abrir después un período de información pública por plazo de quince días -en el que pueden comparecer tanto los propietarios como los no propietarios- y proceder, finalmente, a la aprobación definitiva de los referidos proyectos ( artículos 161 y 162 del Reglamento de Gestión ). Tras la aprobación definitiva, la Administración requerirá a los propietarios para que otorguen la escritura de Constitución de la Junta de Compensación, con incorporación tanto de las Entidades Públicas que sean propietarias de bienes -demaniales o patrimoniales- situados dentro del Polígono, como de Empresas Urbanizadoras que reciban una determinada cuota del volumen edificable a cambio de la realización material de las obras. Todo ello, junto con la inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras, producirá, como consecuencia, el inicio de las operaciones urbanísticas. 5.º Considerando: Que en el caso enjuiciado la puesta en marcha del sistema de compensación se hizo sin cumplir la primera de las exigencias legalmente prevista, por cuanto que los proyectos de Estatutos de la futura Junta y sus Bases de actuación para la ejecución planificadora no contaban con la mayoría cualificada de propietarios que llegase al 60 por 100 de la superficie del Polígono. Por de pronto ha de constatarse que la Corporación demandada se limitó a aceptar la afirmación de que los propietarios que instaron su actividad administrativa, que ahora se recurre, alcanzaban ese 60 por 100 legalmente exigido, sin realizar averiguación alguna al respecto, "... ya que desde un principio fue un tema avalado por la propia Cooperativa de Viviendas de Cuarte, bajo la aseveración de su propia responsabilidad, y que el Ayuntamiento dio por aceptado bajo la presunción iuris tantum..." (párrafo 2.° del hecho 1.° de la contestación a la demanda). Sin embargo, tal presunción ha sido desvirtuada en la fase probatoria de este proceso por el dictamen pericial emitido por el Arquitecto don Fernando Paricio Royo, cuya conclusión precisa que los propietarios de terrenos que solicitaron la puesta en marcha del sistema sólo alcanzan el cincuenta y dos cero dos por ciento (52,02%) de la superficie de las fincas afectadas; afirmación que aparece ratificada en la comparecencia ante esta Sala, de 15 de julio de 1983, en donde se añade que dada la forma en que se han realizado las mediciones el posible error no resulta probable y, de existir sería mínimo. 6.° Considerando: Que cuanto antecede no puede conducir más que a una conclusión cual es la de que no constando que haya habido adhesiones al primero de los escritos presentados, por parte de otros propietarios del sector, la puesta en marcha del sistema de compensación se llevó a cabo con infracción de lo previsto en la normativa citada en la motivación jurídica cuarta; lo cual conduce, sin necesidad de más razonamientos, a la anulación del acuerdo de aprobación definitiva de 11 de mayo de 1981, objeto de impugnación por la actora doña Lidia, a que se contrae el recurso contencioso número 252 de 1982. 7.° Considerando: Que por lo que afecta al recurso número 258 de 1982, deducido por la Junta de Compensación "Cooperativas de Cuarte", limitado -como ya se ha expuesto en el fundamento jurídico segundo- a declarar la disconformidad con el Ordenamiento jurídico de la modificación del apartado 4.° de la Base de Actuación Octava y a constatar la obligación de que el Ayuntamiento de Cuarte debe satisfacer los gastos de urbanización en la parte que le corresponde por el 10 por 100 del aprovechamiento del Polígono, resulta evidente que tal recurso ha quedado vacío de contenido a consecuencia de cuanto se ha expuesto con anterioridad. En efecto, anulada la resolución del Ayuntamiento de Cuarte de 11 de mayo de 1981 en su integridad, la modificación que en dicha aprobación definitiva llevó a cabo la Corporación demandada queda sin efecto. Por lo demás, las razones expuestas con anterioridad impiden que se declare ajustado a derecho la aprobación definitiva de los Estatutos y Bases de Actuación, pues su ilegalidad total deriva de que la petición en que se funda dicho acuerdo estaba viciada, al no ser los solicitantes propietarios del 60 por 100 de los, terrenos sobre los que se proyectaba la actuación urbanística. 8.° Considerando: Que no procede hacer pronunciamiento especial en cuanto a costas.»
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte de la Junta de Compensación «Cooperativas de Cuarte de Huerva» y por el Ayuntamiento de dicha localidad, no habiendo comparecido en el mismo la primera de las citadas, que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 27 de abril de 1988, para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal.
Vistos el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976; el Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 y demás preceptos de pertinente aplicación.
Se aceptan íntegramente los de la sentencia apelada.
La cuestión que se ha de decidir en este recurso de apelación no puede ser más sencilla, puesto que la validez del acuerdo municipal postulada por el Ayuntamiento que apela, que había negado la sentencia recurrida, sólo depende de si aquellos que habían pretendido su adopción reunían las condiciones legalmente requeridas para ello.
En efecto, frente a la sentencia que decidió en el expresado sentido porque los Estatutos y las Bases de actuación a que los autos se contraen se habían confeccionado por quienes únicamente representaban el 52,02 por 100 de la propiedad de los terrenos afectados por el sistema urbanístico de compensación elegido -cuando, al efecto, se exige un porcentaje superior al 60, por el número 3 del artículo 119 del Texto Refundido y 158-1 del Reglamento, ambos citados en los «Vistos», el Ayuntamiento aportó, cuando, por supuesto, conforme a las normas rectoras del procedimiento, no era el momento procesal oportuno, un informe pericial con el que trataba de desvirtuar las conclusiones del Perito que dictaminó en primera instancia en el sentido, ya indicado, de no haberse alcanzado en la promoción de las actuaciones al porcentaje legal y, ante ello, esta Sala acordó, para mejor proveer, la práctica de una peritación dirimente, la cual ha acreditado que, a pesar de detectarse ciertos errores de método y cálculo en la medición de los terrenos en cuestión, «la superficie de las fincas en la solicitud que tuvo entrada en el Ayuntamiento con fecha 3 de marzo de 1981, respecto de la superficie total» -que, consiguientemente, era la que había de tener en cuenta el acuerdo recurrido-, aun cuando no resultaba ser la concretada por el Perito en cuyo dictamen se fundamentó la sentencia impugnada, de todos modos únicamente representaba el 59,74 por 100, inferior, por consiguiente, al legalmente exigido.
Es cierto que el artículo 160 del Reglamento de Gestión permite que se inste también el sistema de compensación por los propietarios de terrenos cuya superficie no represente aquel mínimo porcentaje, pero, para que la Administración pueda determinar la aplicación de tal sistema, es indispensable que, durante el período de alegaciones, se hubieran adherido a la solicitud propietarios de terrenos cuya superficie, unida a la de los peticionarios, sea superior el 60 por 100 de la total del Polígono o unidad de actuación, conforme recuerda la sentencia de esta Sala de 10 de junio de 1985, lo que, bien mirado, no supone excepción alguna respecto de los artículos anteriormente citados, porque, en definitiva, en cualquier caso, para aprobar los Estatutos y las Bases de actuación -posteriores al acuerdo de adopción del sistema-, siempre se hace preciso que se cumpla ese mínimo legal.
En el presente caso, la sentencia impugnada fundamenta su fallo anulatorio, precisamente, en que la puesta en marcha del sistema de compensación se llevó a cabo con infracción de lo previsto en la normativa citada, porque, además de aquel defecto porcentual -que, desde un principio, era observable, tampoco constaba que hubiera «habido adhesiones al primero de los escritos presentados por parte de otros propietarios del sector», y es por ello y porque ni siquiera se ha alegado lo más mínimo por el Ayuntamiento apelante respecto de la indebida aplicación por el Tribunal «a quo» de la normativa que rige esta actividad urbanística al supuesto fáctico llamado a resolver, como tampoco que tales adhesiones imprescindibles hubieran tenido lugar, por lo que procede la desestimación íntegra de la pretensión revocatoria que se deduce.
No se aprecia la concurrencia de circunstancias determinantes de una expresa condena en costas.
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Cuarte de Huerva, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha veintiocho de septiembre de mil novecientos ochenta y tres, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza, en los autos de que aquél dimana, por la que se anulaba el Acuerdo de expresado Ayuntamiento de 11 de mayo de 1981, tácitamente confirmado en reposición, aprobatorio de los Estatutos y Bases de Actuación de las áreas del Plan Parcial a que dicha sentencia se refiere, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
Y a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo, a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José Ignacio Jiménez Hernández.-Antonio Bruguera Manté.- José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
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