STS, 20 de Mayo de 1988
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1988:3812 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 717.-Sentencia de 20 de mayo de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencias. Silencio positivo. Sanciones.
NORMAS APLICADAS: Artículos 178 y 219 de la Ley del Suelo .
DOCTRINA: Puesto que el problema litigioso se origina por una sanción impuesta por obras que se
dicen hechas sin licencia, será preciso subrayar que tal licencia se obtuvo no ya por silencio
positivo sino por decisión expresa de la Administración, pues ante la pasividad municipal la
Dirección Provincial de Urbanismo manifestó expresamente que el proyecto no implicaba infracción
urbanística.
En la villa de Madrid, a veinte de mayo de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Fermín, representado por el Procurador don Alejandro González Salinas, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Granada, representado por el Procurador don José de Murga y Rodríguez, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la sentencia dictada en 7 de mayo de 1987 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada, en recurso sobre sanción por obras de un edificio.
Es Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
La Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Granada acordó en 20 de diciembre de 1984 imponer a Pronsur, S.A., la sanción de cuatro millones cuatrocientas cincuenta y siete mil pesetas, como diez por ciento del valor de las obras realizadas sin licencia, consistentes en la construcción de un edificio en el Camino de Ronda, esquina al Río Beiro y calle de nueva apertura, contraviniendo lo establecido en el Plan Parcial Oeste. Interpuesto recurso de reposición por don Fermín, fue desestimado por decreto de la mencionada Alcaldía de 8 de marzo de 1985 .
Don Fermín interpuso contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Granada (número 520/85), en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia: «por la que se anulen total, o parcialmente, los acuerdos recurridos (por las razones que, respectivamente, se expusieron en los fundamentos cuarto, quinto y sexto, o en el fundamento séptimo), señalándose, en este último caso, el importe de la multa que, en justicia, debe imponerse al actor, lo que se solicita con carácter puramente ad cautelam, o subsidiario, para el supuesto de que no prosperara la nulidad total de aquellos acuerdos; y condenándose al Ayuntamiento de Granada demandado a satisfacer el recurrente todos los daños y perjuicios que se le han causado, según bases que se recogerán en la sentencia a fin de concretarse el "quantum" en el período de ejecución de sentencia, y ello, en el caso de que prosperara la tesis de la anulación total de aquellos acuerdos (fundamentos de derecho cuarto, quinto y sexto)». Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Granada, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso y se confirmasen como ajustados a derecho los actos impugnados. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallo: Estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de don Fermín y anula por no ser en un todo conformes a Derecho los Decretos de la Alcaldía del Ayuntamiento demandado de Granada de fechas 20 de diciembre de 1984 y 8 de marzo de 1985, este último resolutorio de la reposición entablada, recaídos en expediente de disciplina urbanística, procediendo imponer al recurrente, como responsable de los hechos, la sanción de dos millones doscientas veintiocho mil quinientas pesetas (2.228.500), importe del cinco por ciento del valor de las obras realizadas sin licencia, consistentes en la construcción de un edificio en el Camino de Ronda, esquina al Río Beiro; sin expresa condena en costas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 10 de mayo de 1988.
Consentida como lo ha sido la sentencia apelada por el Ayuntamiento demandado, el problema litigioso queda reducido a la determinación de si se ajusta o no a Derecho la sanción impuesta en razón de unas obras que se dicen realizadas sin licencia.
Importa ante todo advertir que en el supuesto litigioso se obtuvo licencia -folio 70 del expediente administrativo- a virtud de acuerdo de la Dirección Provincial de Urbanismo, pues ante la pasividad municipal, que dejó transcurrir con notorio exceso el plazo de dos meses previsto en el artículo
9.°, 1, 5.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales sin resolver, el promotor hubo de dirigirse a la Comisión Provincial de Urbanismo -folio 17 del expediente administrativo-. Y puesto que el problema litigioso se plantea en el terreno de las sanciones administrativas, importa ya destacar aquel silencio municipal que no sólo incumplía una obligación de cortesía inexcusable para la Administración sino que infringía el deber de resolver sobre las peticiones de licencias formuladas por quienes respetuosos con la legalidad instan el otorgamiento de la autorización - artículo 219 del texto refundido de la Ley del Suelo -, es decir, se someten al control previo que debería actuar resolviendo expresamente la Administración.
La Dirección Provincial de Urbanismo manifestó expresamente -folio 70 del expediente- que «no existiendo infracción urbanística en el proyecto por usted presentado... ha obtenido licencia por silencio administrativo».
En realidad, tal licencia no se obtenía por silencio -que implica por definición una ausencia de declaración de la Administración- sino de forma expresa: la licencia urbanística es un acto rigurosamente reglado que «debe» otorgarse cuando el proyecto se ajusta a la ordenación urbanística. Puesto que la Administración, en este caso por subrogación, había comparado el proyecto con la ordenación urbanística apreciando su conformidad a ésta y declarándolo así terminantemente hay que entender que otorgaba expresamente la licencia, que por tanto no se obtenía por silencio administrativo: éste opera cuando no se ha producido el cotejo del proyecto con la ordenación y justamente por ello ha de estar sujeto a los límites previstos en el artículo 178.3, inciso segundo del texto refundido, pero tales límites no actúan en los supuestos, como el litigioso, en que la Administración formula expresamente una valoración positiva del proyecto desde el punto de vista de la normativa urbanística.
Obtenida así la licencia expresamente, en cuanto acto declarativo de derechos, su eliminación hubiera debido seguir los trámites previstos en los artículos 186 o 187 del texto refundido que no se observaron .
Y no cabe tampoco invocar la suspensión del otorgamiento de las licencias que lleva consigo la iniciación del expediente de reparcelación - artículo 98.2 del texto refundido - porque:
Para que tal suspensión se produzca es precisa la publicación de la iniciación del expediente reparcelatorio - artículo 101.3 del Reglamento de Gestión -, publicación que en el supuesto litigioso nunca se llevó a cabo: acordada la iniciación de dicho expediente el 15 de mayo de 1980, todavía seis años después, en junio de 1986, no sólo no se había producido la aprobación definitiva de la reparcelación -folio 69, extremo tercero, en relación con el folio 53, apartado B, 3.°, ambos de los autos de primera instanciasino que ni siquiera se había publicado dicha iniciación -folio 69, extremo segundo, de los autos.
Cuando la iniciación del expediente de reparcelación se notifica al promotor -folios 20 y 21 del expediente- y en la misma línea, cuando la Dirección Provincial de Urbanismo deja en suspenso la licencia -folio 26 del expediente-, ya con anterioridad se había producido el otorgamiento expreso de ésta en los términos antes indicados, por lo que, como se ha señalado, para su eliminación, dado que las obras se hallaban todavía en curso, hubiera sido necesario precisamente seguir los trámites del artículo 186 del texto refundido .
No cabe, pues, sancionar una conducta que tenía su origen, de una parte, en la pasividad municipal que ni contestó a la petición de licencia ni publicó el acuerdo de iniciación del expediente de reparcelación que hubiera producido la suspensión del otorgamiento de las licencias, y, de otra, en la obtención por acto expreso de una licencia cuya eliminación hubiera exigido el seguimiento de unos trámites que se han desconocido. Sin que en otro sentido se aprecie fundamento para formular un pronunciamiento indemnizatorio en favor del apelante.
Procedente será por consecuencia la estimación del recurso de apelación sin que en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 131.1 de la Ley jurisdiccional se aprecie base bastante para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Fermín contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada de 7 de mayo de 1987, con revocación de la misma, debemos anular y anulamos los Decretos de la Alcaldía del Ayuntamiento de dicha ciudad de 20 de diciembre de 1984 y 8 de marzo de 1985, que sancionaban al apelante por consecuencia de una invocada infracción urbanística, por su disconformidad con el Ordenamiento jurídico, desestimando el resto de las peticiones de la demanda y sin hacer una expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín.-Julián García.-Francisco Javier Delgado Barrio. - Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera. -Rubricado.
Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original a que me remito.
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