STS, 18 de Octubre de 1994
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:1994:13085 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 18 de Octubre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.659.-Sentencia de 18 de octubre de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Enrique Cáncer Lalanne.
PROCEDIMIENTO: Recurso núm. 2.149/1991.
MATERIA: Reglamento: Normas de integración de Escalas de las Fuerzas Armadas.
NORMAS APLICADAS: Art. 103.3.º de la Constitución Española y Ley 17/1989, de 19 de julio .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987. Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1993 .
DOCTRINA: El art. 103.3.º de la Constitución Española no excluye de forma absoluta toda intervención de la Administración, a través de la actividad reglamentaria, en la regulación de la función pública.
En la villa de Madrid, a dieciocho de octubre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante nos pende, sustanciado en única instancia, promovido por don Juan Manuel , representado y defendido por el Letrado don Antonio García-Pablos y González-Quijano, contra el Real Decreto 1637/1990, de 20 de diciembre , por el que se aprueban las Normas Reglamentarias de Integración de Escalas de las Fuerzas Armadas; en el que ha comparecido como parte demandada en representación y defensa de la Administración el Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
El Letrado don Antonio García-Pablos y González-Quijano, obrando en nombre y representación de don Juan Manuel , presentó a trámite ante esta Sala del Tribunal Supremo con fecha 21 de noviembre de 1991, escrito de interposición de recurso contencioso- administrativo contra la Resolución del Consejo de Ministros de 28 de junio de 1991, desestimatoria del recurso de reposición planteado frente al Real Decreto 1637/1990, de 20 de diciembre , por el que se aprueban las Normas Reglamentarias de Integración de Escalas de las Fuerzas Armadas y concretamente contra los arts. l.°.6.°, 2.°.2.°, 4.u, 11, 13 y
14.
En providencia de 8 de enero de 1992, la Sala tuvo por admitido a trámite el recurso, ordenando la reclamación del expediente administrativo al órgano competente y la publicación del anuncio prevenido por la Ley en el «Boletín Oficial del Estado».
Recibido el expediente administrativo y emplazado el demandante para la formalización de la demanda cumplimentó el trámite mediante escrito de 20 de mayo de 1993, en el que después de exponer los hechos y fundamentos jurídicos que consideró pertinentes suplica a la Sala que, «...previos los trámites de Ley, eleve al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad de la disposición adicional séptima de la Ley 17/1989, de 19 de julio , reguladora del régimen del personal militar profesional, por vulneración de la reserva de ley consagrada en el art. 103.3.º de nuestro Texto constitucional . Subsidiariamente, dicte sentencia por la que declarando la no conformidad a Derecho del Real Decreto impugnado lo declare nulo,en el concreto extremo en que se prevé la integración del CITAC en la Escala Media del Cuerpo de Especialistas del Ejército de Tierra».
Conferido traslado al Abogado del Estado formalizó escrito de contestación a la demanda de 11 de junio de 1993, en el que se opone a la pretensión del demandante alegando en derecho los motivos en que la funda y suplicando se dicte sentencia «...desestimando el recurso y confirmando en todos sus extremos la disposición recurrida por estar totalmente ajustada al ordenamiento jurídico».
Por Auto de 24 de junio de 1993, la Sala acordó no haber lugar al recibimiento a prueba del proceso solicitado por la parte demandante, ratificado por otro Auto de 1 de febrero de 1994, desestimatorio del recurso de súplica contra el primeramente citado.
Seguido el procedimiento por el trámite de conclusiones escritas las formularon el demandante (4 de marzo de 1994) y el demandado (18 de mayo de 1994), ratificándose, respectivamente, en los pedimentos de los escritos de demanda y de contestación a la misma.
La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha del 13 de octubre de 1994.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Enrique Cáncer Lalanne.
Fundamentos de Derecho
El presente recurso tiene un contenido esencialmente igual que el que ha sido resuelto por la Sentencia de esta Sala del 17 de octubre de 1994, por lo que ineludibles necesidades de unidad de doctrina imponen el que se pase a reproducir lo que entonces se dijo: El punto crucial de la pretensión impugnatoria mantenida en este proceso por el demandante frente al Real Decreto 1637/1990, de 20 de diciembre , por el que se aprueban las Normas Reglamentarias de Integración de Escalas de las Fuerzas Armadas, se centra en el concreto extremo en que prevé la integración opcional en la Escala Media del Cuerpo de Especialistas del Ejército de Tierra del personal procedente de la Rama de Armamento y Material y de la Rama de Construcción y Electricidad de la Escala Activa de Ingenieros Técnicos de Armamento y Construcción (CITAC).
La fundamentación jurídica de la citada pretensión impugnatoria es desarrollada dialécticamente en dos planos diferenciados; el de la norma habilitante (disposición adicional séptima de la Ley 17/1989 ) y el de la norma de desarrollo ( Real Decreto 1637/1990, art. 2 .°), alegándose en ambos casos la vulneración de preceptos constitucionales.
Es necesario recordar que la profunda reestructuración de Cuerpos y Escalas llevada a cabo por la Ley 17/1989, de 19 de julio, de Régimen del Militar Profesional , requería el establecimiento de normas de ajuste entre el régimen preexistente y el alumbrado por la nueva Ley. Es así como las disposiciones adicionales de aquel cuerpo legal enumeran la forma de integración en las nuevas estructuras de la multiplicidad de Cuerpos y Escalas a la sazón vigentes (disposición adicional 6.a. 1.a), salvo aquellos que por razones de dificultad técnica o de política legislativa, ajenas al objeto de este proceso, quedaron en principio fuera de dicha integración como «Escalas declaradas a extinguir», en cuya relación figuran la Rama Armamento y Material de la Escala Activa de Ingenieros Técnicos de Armamento y Construcción y la Rama Construcción y Electricidad de la Escala Activa de Ingenieros Técnicos de Armamento y Construcción (disposición adicional 6.a.2.°).
La disposición adicional séptima de la citada Ley 17/1989 , bajo la rúbrica de «adaptación del régimen de las Escalas a extinguir» establece:
El régimen de los militares de carrera pertenecientes a las Escalas relacionadas en los puntos 2.º y
3.° de la disposición adicional sexta será el regulado en la presente Ley con las adaptaciones que se determinen reglamentariamente. En la misma forma se determinarán las escalas reguladas en la presente Ley en las que se pueden integrar voluntariamente según los criterios establecidos en la disposición adicional undécima.
La norma reseñada contiene, pues, dos remisiones diferenciadas al desarrollo reglamentario. La primera se refiere al estatuto interno del personal activo integrado en la correspondiente escala declarada a extinguir y la segunda a la opción individual reconocida a este personal para su integración en las Escalas de la Ley. El primer desarrollo reglamentario se realizó mediante el Real Decreto 1928/1991, de 20 de diciembre , que adapta a las escalas declaradas a extinguir el régimen del personal militar establecido en la Ley 17/1989, de 19 de julio , no cuestionado en este proceso; el segundo corresponde al Real Decreto1637/1990 , aprobatorio de las normas reglamentarias de integración de Escalas y, en particular, la forma de integración del personal perteneciente a Escalas declaradas a extinguir que ejerciten la opción prevista en la disposición adicional séptima de la Ley anteriormente transcrita. La norma reglamentaria citada, por tanto, está directamente vinculada a esta última Ley (17/1989 ) como norma habilitante.
Partiendo de los citados antecedentes y en relación con dicha norma de cobertura la parte demandante alega que la remisión incondicional al Gobierno de la facultad de regular la integración de las Escalas declaradas a extinguir que efectúa la disposición adicional séptima de la Ley 17/1989 , vulnera la reserva constitucional en favor de ley contenida en el art. 103.3.° de la Constitución Española .
La tesis antecedente ha sido ya enjuiciada en la Sentencia del Tribunal Supremo 3.a.7.° de 22 de octubre de 1993 -recurso planteado por personal de la Escala de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos-, habiendo razonado esta Sala la improcedencia de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de la disposición adicional séptima de la Ley 17/1989 y rechazado la supuesta vulneración del principio de reserva de ley derivado del art. 103.3.° de la Constitución Española.
Repitiendo conceptos expuestos en la citada sentencia es preciso puntualizar que el art. 103.3." de la Constitución Española al disponer que «la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos...» no excluye de forma absoluta toda intervención de la Administración, a través de la actividad reglamentaria, en la regulación de la función pública. En tal sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio , dice que medidas de tal intensidad como «la unificación y extinción de Cuerpos y Escalas requieren, para su posible adopción por el Gobierno, de una predeterminación legislativa suficiente, por medio de la cual se evite que se resida en el Gobierno mismo sin límites o con límites imprecisos, una potestad incondicional para alterar la estructura de Cuerpos y Escalas de la Administración Pública».
Ahora bien, en el caso que aquí estamos enjuiciando la predeterminación legislativa está suficientemente explicitada en sus líneas fundamentales. Así, es la Ley la que declara a extinguir las Escalas de Ingenieros Técnicos de Armamento y Construcción del Ejército de Tierra tantas veces citadas y señala su régimen jurídico estatutario, que será el regulado en la propia Ley con las adaptaciones que se determinen reglamentariamente, aspecto éste que constituyendo el núcleo de su régimen estatutario no se cuestiona, como ya hemos dicho, en este proceso. Y asimismo, es la Ley la que prevé la opción voluntaria del paso del personal de las Escalas declaradas a extinguir a las correspondientes de nueva creación en la Ley.
Carece, pues, de consistencia el argumento de la supuesta remisión incondicionada al desarrollo reglamentario, pues lo esencial de la opción -consistente en la forma de integración-, es claro que está predeterminado con arreglo al citado inciso final de la disposición adicional séptima de la Ley en el sentido de que habrá de realizarse con criterios similares a los aplicados a la generalidad de los Cuerpos y Escalas que se integran automáticamente en las nuevas estructuras corporativas, y, en cuanto a los aspectos procedimentales y ejecutivos es razonable mantener que su carácter específico y pormenorizado lo convierte en materia propia de reglamento.
En cuanto al segundo aspecto de debate -adecuación del Real Decreto 1693/1990 , a los criterios de la Ley 17/1989 -, alega el demandante que la inclusión del CITAC junto con la extinta EEJOE (Escala Especial de Jefes y Especialistas) en la Escala Media del Cuerpo de Especialistas del Ejército de Tierra viola el alcance de las potestades atribuidas a la Administración en materia organizativa. Tal integración conjunta la considera absolutamente arbitraria, alegando que no existe paralelismo alguno entre las titulaciones de los miembros de las respectivas escalas ni tampoco en sus funciones y, en consecuencia, «la integración en la Escala Media del Cuerpo de Especialistas supondría para el CITAC una degradación profesional, toda vez que el nivel profesional alcanzado, así como sus expectativas de futuro se verían cercenadas en favor de la Escala Especial que no posee titulación universitaria alguna y que, sin embargo, se ha visto favorecida por la nueva Ley de la Función Militar».
En primer lugar, es preciso reiterar que la materia justiciable en este proceso no reside en el contenido estatutario interno de las Escalas del CITAC, sino en la opción individual que se reconoce al personal de dichas escalas para que en ejercicio de su libertad puedan solicitar, si les conviene, la integración en la Escala Media del Cuerpo de Especialistas.
En segundo lugar hay que dejar constatado que el demandante no reclama en realidad contra la inclusión en la Escala Media del Cuerpo de Especialistas a que se refiere el derecho de opción reconocido sino que se opone sólo a que esa integración se realice conjuntamente con el personal procedente de la Escala de EEJOE.Finalmente, con carácter subsidiario al planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de la norma habilitante, pide el demandante escuetamente la declaración de nulidad en el concreto extremo en que se prevé la integración del CITAC en la Escala Media del Cuerpo de Especialistas del Ejército de Tierra.
El carácter individual y voluntario de la integración, así como la correspondencia correcta de su estatuto funcionarial -con la Escala Media, dentro de la clasificación implantada por la Ley 17/1989 -, deja reducido en definitiva el debate contradictorio a la circunstancia concreta de la «mezcla» entre el personal procedente de la Escala de EEJOE y el personal de CETAC dentro de la misma Escala, extremo que tratamos a continuación.
Como señala el Abogado del Estado en sus alegaciones es preciso tener en cuenta que el art. 11 de la Ley 17/1989 , al establecer que la integración de los militares en los distintos cuerpos se hará agrupándose en las Escalas superiores, medias y básicas, «según el grado educativo exigido para el ingreso en ellas», sólo puede tener plena operatividad en su proyección hacia el futuro. Se parte de una situación preexistente en que la desviación de ese principio general era patente dentro de los mismos Cuerpos y Escalas, por lo que la norma de ajuste al nuevo esquema legislativo, aplicada con los criterios estrictos de la Ley, habría conducido a una indeseable proliferación de los Cuerpos y Escalas declarados a extinguir. Aun así, la disposición adicional 6.º.2.º de la Ley incluye una amplia relación en la que se hallan las Escalas del CITAC tantas veces mencionadas. Su reconocimiento como Escalas declaradas a extinguir está ya reflejando la dificultad de homologación con la nueva estructura corporativa emanada de la Ley y, al mismo tiempo, explica que la opción de integración no pueda estar prefigurada por unas pautas de actuación específicas y predeterminadas. El demandante se limita a impugnar el hecho de la unificación con el personal de la EEJOE pero no añade ninguna postulación concreta en orden al grupo de integración en el que correspondería situar a este personal, en el supuesto de que se anulara la integración del personal de CITAC acordada en el Real Decreto. Insinúa tan sólo la pertinencia de formar un solo grupo constituido exclusivamente por el personal de CITAC y formando la Escala Media en el Cuerpo de Ingenieros Politécnicos del Ejército de Tierra. Tal variante, viable como opción de política legislativa, obviamente requiere para su culminación la promulgación de una norma con rango de Ley que modifique el catálogo de Cuerpos y Escalas implantado en la Ley 17/1989 y es cuestión que excede de los límites del debate contradictorio en este proceso. Que posteriormente dicha opción legislativa haya sido utilizada y, en aras de un mayor perfeccionamiento técnico y racionalidad de las estructuras corporativas, finalmente el legislador haya creado las Escalas Técnicas del Cuerpo de Ingenieros dentro' del Cuerpo de Ingenieros Politécnicos del Ejército de Tierra, en el mismo nivel de Escala Media, reconociendo opción voluntaria de ingreso al personal del CITAC integrado en las Escalas declaradas a extinguir por la disposición adicional 6.a.2.° de la Ley 17/1989 (Ley 14/1993, de 23 de diciembre ), no altera la sustancialidad de los fundamentos jurídicos de las pretensiones de las partes, con independencia de los efectos de la disposición derogatoria de la citada Ley 14/1993 .
No se aprecian motivos para una condena por las costas procesales causadas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución ,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Juan Manuel contra la Resolución del Consejo de Ministros de 28 de junio de 1991, desestimatoria del recurso de reposición planteado frente al Real Decreto 1637/1990, de 20 de diciembre , por el que se aprueban las Normas Reglamentarias de Integración de Escalas de las Fuerzas Armadas (arts. l.°.6.°,
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2.°, 4.°, 11, 13 y 14) que declaramos conforme a Derecho.
No se hace una expresa condena por las costas procesales causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Enrique Cáncer Lalanne.- Vicente Conde Martín de Hijas.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Gustavo Lescure Martín.- Luis Antonio Burón Barba.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Enrique Cáncer Lalanne, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.-Rubricado.
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Anexo de jurisprudencia (aplicable tras la Ley 1/2000)
...(RA 8407) § 7.- Revisión por el TS de los juicios de pertinencia de la prueba pericial efectuados por el juzgador de instancia: STS de 18 de octubre de 1994 (RA 7723) STS de 29 de junio de 1994 (RA 5331) STS de 12 de abril de 1994 (RA 2793) STS de 14 de febrero de 1994 (RA 1470) STS de 7 de......