Sala Segunda. Sentencia 31/2022, de 7 de marzo de 2022. Recurso de amparo 141-2020. Promovido por la Assemblea Nacional Catalana respecto de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestimatoria de su recurso frente a resolución sancionadora dictada por la Agencia Española de Protección de Datos. Supuesta vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva, a la defensa y a la presunción de inocencia, en conexión con las libertades ideológica, de expresión y asociación: imposición de una sanción por la realización de una encuesta para la que se trataron, sin consentimiento expreso y por escrito de sus titulares, datos atinentes a la ideología de los entrevistados.
| Marginal | BOE-A-2022-5801 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
ECLI:ES:TC:2022:31
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos, presidente; los magistrados don Antonio Narváez Rodríguez, don Cándido Conde-Pumpido Tourón, don Ramón Sáez Valcárcel y don Enrique Arnaldo Alcubilla, y la magistrada doña Concepción Espejel Jorquera, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 141-2020, interpuesto por la procuradora de los tribunales doña María Jesús González Díez en nombre y representación de la entidad Assemblea Nacional Catalana, asistida por el abogado don Manuel Martínez Ribas, contra la sentencia dictada el 22 de febrero de 2019 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el procedimiento ordinario núm. 455-2016, interpuesto contra la resolución de la Agencia Española de Protección de Datos de 5 de abril de 2016, confirmatoria en reposición de la resolución de 18 de noviembre de 2015, recaída en el procedimiento sancionador PS/00235/2015. Ha sido parte el abogado del Estado y ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Enrique Arnaldo Alcubilla.
I. Antecedentes
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La entidad Assemblea Nacional Catalana (en adelante, ANC), representada por la procuradora de los tribunales doña María Jesús González Díez, interpuso recurso de amparo contra la resolución judicial mencionada en el encabezamiento mediante escrito registrado en este tribunal el 8 de enero de 2020.
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Los hechos en que se fundamenta la demanda de amparo son los que seguidamente se relacionan.
a) Las entidades ANC y Òmnium Cultural (en adelante, OC) promovieron durante los meses de octubre y noviembre de 2014 la campaña «Ara és l’Hora» para la realización de una encuesta (que denominaron la «gigaencuesta»), realizada en todo el ámbito territorial de Cataluña, que afectaba a tres millones de domicilios. Para recoger las respuestas y los datos personales de los encuestados ambas entidades crearon un fichero compartido con el nombre de la campaña, que inscribieron en el registro de la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) el 27 de agosto de 2014. Para realizar la encuesta crearon un formulario que contenía un cuestionario de seis preguntas (las cinco primeras versaban sobre las prioridades de Cataluña «cuando fuera un estado» y la sexta inquiría si el encuestado iría a votar en la consulta del día 9 de noviembre de 2014) y un espacio al final para datos personales del encuestado y su consentimiento para tratarlos. Además, ambas entidades firmaron un contrato con una entidad certificada a fin de destruir, luego de mecanizar las respuestas, los formularios y el resto de material en papel de la encuesta.
La encuesta se realizó principalmente mediante la «visita puerta a puerta» realizada por 30.000 voluntarios. El territorio se dividió en 100.000 zonas (cada zona abarcaba unos pocos portales). A los voluntarios se les entregó un «kit de encuestador», en el que, además de los formularios de encuesta, había un «mapa de visita» por cada zona atribuida y un «mapa de mapas». Cada «mapa de visita» contenía la identificación de la caja de almacenamiento, del mapa en sí y del voluntario; un espacio para detallar el número total de puertas; un resumen de visitas (distingue entre «no abren», «no quieren hacer la encuesta» y «encuesta hecha»); y un espacio para realizar anotaciones por cada puerta (constan anotaciones como «no irá a votar, no es legal. NO», «SI» o «No quiere atender. NO»). Los códigos de «mapa de visita» y de caja son alfanuméricos, generados de forma automática y secuencial por un programa de ordenador; señalan el municipio, un código dentro del municipio y el equipo encuestador.
El «kit de encuestador» contiene una guía. Indica que la encuesta se rellenaría por el encuestador, que anotaría las respuestas de forma que el interlocutor las viera. Consta también que se pedirían los datos personales, para poder procesar las respuestas de los encuestados y enviarles información de interés. Y que aquellos debían firmar la encuesta y dar su consentimiento para cumplir la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal (LOPD), a la sazón aplicable, señalando que «están en su derecho de hacerlo [no dar el consentimiento] y si no lo hacen, no recogemos ningún dato» (en el material del curso, en un recuadro, en rojo con grandes tipos, se indica: «Es muy importante que si no se firma y acepta el formulario de la encuesta no se llene ningún dato»). Una vez finalizada, se anotará en el encabezamiento de la encuesta el código identificador y el código de voluntario.
A raíz de varias denuncias, la inspección de la AEPD, en fase previa de investigación, realizó una serie de actuaciones. El 29 de octubre de 2014 accedió a los sistemas de información de ANC y en particular a la aplicación desarrollada para la recogida de las respuestas a la encuesta y de los datos identificativos de los encuestados; examinó asimismo en la sede de la ANC las encuestas existentes en ese momento. En la sede de OC los inspectores de la AEPD accedieron el 26 de noviembre de 2014 a la zona de tratamiento de datos, en donde se realizaron las comprobaciones oportunas.
A la vista del resultado de las actividades de investigación llevadas a cabo por el servicio de inspección de la AEPD, el director de esta acordó el 3 de junio de 2015 iniciar procedimiento sancionador a la Assemblea Nacional Catalana y Òmnium Cultural por presunta infracción del art 7.2 LOPD (prohibición de tratar datos personales de ideología sin consentimiento expreso) y les requirió el cese en el uso ilícito de los datos personales, a lo que accedieron ambas asociaciones, que además alegaron lo que juzgaron oportuno en relación a las imputaciones contenidas en el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador. Concluido este, por resolución de la AEPD de 18 de noviembre de 2015 le fue impuesta a la entidad ANC una sanción de 200.000 euros por incumplimiento del art. 7.2 LOPD, constitutivo de infracción muy grave [art. 44.4 b) LOPD].
La AEPD considera, en vista del resultado de las inspecciones realizadas, que aunque se programó que solo se hiciesen encuestas con consentimiento, la realidad es que la aplicación informática recogía ambas categorías, pues el número total de encuestas era superior al de encuestas con consentimiento; la mecanización de los dos contenidos del formulario (respuestas a la encuesta e identidad de encuestados) se hacía en una misma pantalla. Además, aunque se recogían en bases de datos distintas, tenían campos comunes que permitían la conexión de las respuestas a la encuesta con los datos personales del encuestador; junto a los formularios (respuestas a la encuesta más datos de identidad), hay unos «mapas de visita» que contenían un «resumen de visita» y anotaciones a mano de los encuestadores relativos a cada puerta. Uno y otras incluían información de quienes (por no estar en casa, no abrir u otro motivo) no hacían la encuesta, datos que para la AEPD reflejan una posición respecto del proceso soberanista; el formulario en papel y los «mapas de visita en papel», una vez mecanizados, se archivaban (los formularios sin separación entre respuestas y datos de identidad) en cajas dotadas con códigos que conducían a espacios muy reducidos, con lo que era fácil localizar las personas de referencia.
La AEPD concluyó que la Assemblea Nacional Catalana y Òmnium Cultural, al diseñar y desarrollar el tratamiento de datos incumplieron el art. 7.2 LOPD (que prohíbe tratar sin consentimiento expreso y por escrito datos de ideología) y que con ello cometieron la infracción muy grave prevista en el art. 44.4 b) LOPD. Apreciando que ANC, tras el requerimiento de la AEPD, cesó en el tratamiento ilícito de los datos personales y que ello supone una disminución de culpabilidad y antijuridicidad del hecho (art. 45.5 LOPD), la AEPD impuso a la Assemblea Nacional Catalana una sanción de 200.000 euros (dentro del escalón inferior, el de infracciones graves, que va de 40.000 a 300.000 €). Idéntica sanción le fue impuesta a Òmnium Cultural. Por otra parte, la resolución de la AEPD impuso también a la entidad ANC una sanción de 40.000 euros, por vulneración del principio de seguridad de los datos del art. 9 LOPD, constitutiva de infracción grave [art. 43.3 h) LOPD].
Contra la resolución sancionadora interpusieron las entidades ANC y OC recurso de reposición, que fue desestimado por resolución de la directora de la AEPD de 5 de abril de 2016.
b) Las entidades Assemblea Nacional Catalana y Òmnium Cultural recurrieron por separado en vía contencioso-administrativa sus sanciones. En el caso de la entidad OC, una vez agotada la vía judicial, interpuso recurso de amparo, que fue inadmitido por ATC 75/2021, de 22 de julio, por incumplimiento de los requisitos de procedibilidad.
c) El recurso contencioso-administrativo de la ANC contra la resolución sancionadora de la AEPD fundamentaba la pretendida nulidad del acto impugnado en varios motivos: no se trataron datos de carácter personal (los que se trataron solo remotamente identifican a personas físicas); aunque lo fuesen, no estaban incorporados a un fichero; la sanción impuesta ha infringido el principio de responsabilidad (dado que ni se declaró una responsabilidad solidaria, ni se procedió a individualizar la responsabilidad de cada una de las dos entidades) y el de culpabilidad (la conducta sancionada no fue intencionada, ni tampoco negligente); la sanción impuesta ha infringido también el principio de legalidad al haber valorado ilógicamente la AEPD las pruebas que obran en el expediente (lo que determina que se haya sancionado una conducta que no era típica); y ha infringido asimismo el principio de proporcionalidad (debido a los factores que la AEPD usó para graduar la sanción y porque ha impuesto en este caso una multa de cuantía muy superior a otros en que ha sancionado el tratamiento de datos...
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