Pleno. Sentencia 28/2022, de 24 de febrero de 2022. Recurso de inconstitucionalidad 5389-2021. Interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con el artículo único del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 37/2020, de 3 de noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la COVID-19. Competencias sobre legislación procesal y vivienda: nulidad del precepto legal autonómico que introduce, como requisito previo al ejercicio de acciones ejecutivas, la acreditación de que se ha efectuado una oferta de alquiler social; interrumpe los procedimientos iniciados sin acreditar dicha oferta y suspende los lanzamientos durante la vigencia del estado de alarma o restricciones de movilidad.
| Marginal | BOE-A-2022-4821 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2022:28
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, presidente; los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, don Santiago Martínez-Vares García, don Antonio Narváez Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón; los magistrados don Ramón Sáez Valcárcel y don Enrique Arnaldo Alcubilla, y las magistradas doña Concepción Espejel Jorquera y doña Inmaculada Montalbán Huertas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5389-2021, interpuesto por el presidente del Gobierno contra los apartados 1, 2 y 3 del artículo único del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 37/2020, de 3 de noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la Covid-19. Han comparecido el Congreso de los Diputados y el Senado. Han formulado alegaciones el Gobierno y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el día 3 de agosto de 2021, el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra «los apartados 1, 2 y 3 del artículo único del Decreto-ley de la Generalidad de Cataluña 37/2020, de 3 de noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la Covid-19».
El motivo del recurso es único: vulneración de la competencia exclusiva del Estado sobre «legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas» (art. 149.1.6 CE).
Comienza recordando que la STC 13/2019 declaró inconstitucionales y nulos los artículos 3 y 4 de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, que es la norma que modifica el decreto-ley impugnado, por vulnerar el procedimiento de resolución extrajudicial de conflictos regulado en esos preceptos la competencia exclusiva del Estado sobre legislación procesal del art. 149.1.6 CE. Y que la STC 16/2021 declaró inconstitucional y nulo el art. 5.7 del Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, que añadió una disposición adicional primera a la Ley 24/2015 que establecía la obligación de formular una propuesta de alquiler social como requisito procesal previo a las acciones de ejecución hipotecaria y de desahucio por «afectar» al derecho de propiedad en contra de lo preceptuado en los arts. 86.1 CE y 64.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC); disposición adicional primera que es ahora modificada por el decreto-ley objeto de recurso. Recuerda también que «el Estado» recurrió también esa obligación de formular una propuesta de alquiler social como requisito procesal para el ejercicio de acciones judiciales contenida en el art. 5 de la Ley 24/2015 y en el art. 16 de la Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial, pero que posteriormente desistió parcialmente de ambos recursos en relación con los preceptos que imponían la mencionada obligación. Una obligación que reitera, en forma de acreditación documental de la oferta de alquiler social, la Ley 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación de la Ley 18/2007, de la Ley 24/2015 y de la Ley 4/2016, relativas a la protección del derecho a la vivienda; ley «que fue también recurrida ante el Tribunal». Alega que «de acuerdo con la doctrina del Tribunal» el desistimiento del recurso de inconstitucionalidad contra la obligación de formular una propuesta de alquiler social «no impide al Estado» interponer recurso contra normas distintas de las que fueron objeto del recurso en el que se produjo el desistimiento.
Aunque el decreto-ley recurrido cita como soporte competencial el art. 137.1 EAC que atribuye a la Generalitat competencia en materia de vivienda, la regulación efectuada impide o interrumpe el ejercicio de acciones judiciales, de modo que encaja en la legislación procesal del art. 149.1.6 CE. Cita, de acuerdo con la STC 13/2019, el canon de constitucionalidad aplicado en la materia: «para entender cumplidamente justificada en un caso la aplicación de la salvedad competencial contenida en el artículo 149.1.6 CE [“necesarias especialidades”] deben completarse tres operaciones. Primero, “ha de determinarse cuál es el Derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades”. Segundo, “hay que señalar respecto de qué legislación procesal estatal y, por tanto, general o común, se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador autonómico”. Finalmente, “ha de indagarse si, entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales incorporadas por el legislador autonómico en la norma impugnada, existe una conexión directa tal que justifique las especialidades procesales”».
(i) Aun cuando la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 ha sido anulada por la STC 16/2021, el apartado 1 impugnado extiende la obligación de acreditar la realización de la oferta de alquiler social a ciertas acciones judiciales cuyo ejercicio se regula en la Ley hipotecaria (art. 129), Ley de enjuiciamiento civil (título IV del libro III), Ley 1/2013, de medidas para reforzar la protección de los deudores hipotecarios, reestructuración de la deuda y alquiler social, y Ley de arrendamientos urbanos. Por lo tanto, no existe un derecho sustantivo autonómico que justifique la regulación de la especialidad procesal autonómica.
(ii) La misma conclusión puede sostenerse respecto del apartado 2, que se refiere a «los procedimientos iniciados», sin especificar cuáles, pero que debe entenderse referida a los procedimientos previstos en la anulada disposición adicional primera.
(iii) El apartado 3, párrafo primero, prevé la suspensión de la ejecución de determinadas resoluciones judiciales, lo que también contraviene la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal, así como el art. 117.3 que atribuye en exclusiva a los jueces la potestad de «juzgar y hacer ejecutar lo juzgado».
El párrafo final que ordena a los Mossos d”Esquadra y policías locales solicitar informe urgente a los servicios sociales comunicándolo al Ministerio Fiscal vulnera los mismos preceptos constitucionales por tratarse de una «norma procesal» que invade la reserva de jurisdicción del art. 117 CE al atribuir a la policía la función de «adoptar medidas cautelares» que solo puede adoptar el juez a instancia de la parte perjudicada, y no de la policía, y al obligar a trasladar las actuaciones al Ministerio Fiscal, en lugar de al juez competente.
El párrafo segundo del apartado 3 se impugna por conexión con los anteriores.
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Por providencia de 7 de octubre de 2021, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes, y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
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Por acuerdo de sus respectivas mesas, el Congreso de los Diputados y el Senado acordaron personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
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Por escrito presentado el 29 de octubre de 2021 la abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, formuló alegaciones al recurso interpuesto.
a) Tras aludir al contexto en que se tramitó y aprobó el decreto-ley impugnado, «en plena escalada de la propagación del Covid-19» y con el «objetivo de evitar la situación de vulnerabilidad de las personas o unidades familiares en riesgo de exclusión residencial», alude al derecho a una vivienda digna que como principio rector reconoce la Constitución (art. 47), con los efectos del art. 53.3, y el Estatuto de Autonomía de Cataluña (arts. 47 y 26). Reconoce, no obstante, que estos artículos no constituyen por sí mismos títulos atributivos de competencias sino mandatos o directrices que han de informar la actuación de los poderes públicos en el ejercicio de sus respectivas competencias, que se han de materializar «a través de» y no «a pesar de» la distribución de competencias efectuada en la Constitución y el Estatuto (cita la STC 152/1988, FJ 2).
b) Por su objeto y finalidad, le parece que el decreto-ley impugnado debe encuadrarse en la materia de «vivienda» asumida por la Generalitat en el art. 137 EAC.
c) Esto sentado, argumenta que el recurso contra los apartados 1 y 2 del artículo único del Decreto-ley 37/2020 ha perdido sobrevenidamente su objeto al modificar estos preceptos la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, añadida por el Decreto-ley 17/2019, que ha sido declarada inconstitucional y nula por la STC 16/2021, de 28 de enero, resolutoria del recurso interpuesto contra este último decreto-ley.
d) En cuanto al apartado 3 del artículo único del Decreto-ley 37/2020, que añade una nueva disposición adicional tercera a la Ley 24/2015, regula una «suspensión excepcional y transitoria» de los desahucios y lanzamientos «análoga» a la regulada por el Estado en el Real Decreto-ley 11/2020, y sus sucesivas modificaciones y prórrogas (Real Decreto-ley 37/2020,...
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