Pleno. Sentencia 18/2022, de 8 de febrero de 2022. Recurso de inconstitucionalidad 2721-2021. Interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con los artículos 20.1 b) y 30 d) de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de ordenación del litoral. Competencias sobre costas: constitucionalidad de los preceptos legales autonómicos que atribuyen a los ayuntamientos la potestad de autorizar usos en el dominio público marítimo terrestre.
| Marginal | BOE-A-2022-3805 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2022:18
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, presidente; los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, don Santiago Martínez-Vares García, don Antonio Narváez Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón; los magistrados don Ramón Sáez Valcárcel y don Enrique Arnaldo Alcubilla, y las magistradas doña Concepción Espejel Jorquera y doña Inmaculada Montalbán Huertas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2721-2021, interpuesto por el presidente del Gobierno contra los artículos 20.1 b) y 30 d) de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de ordenación del litoral. Han comparecido el Congreso de los Diputados y el Senado. Han formulado alegaciones el Gobierno y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el 4 de mayo de 2021, el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 20.1 b) y 30 d) de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de ordenación del litoral.
El recurso es de carácter competencial: argumenta que los preceptos impugnados han desbordado la competencia puramente ejecutiva o de «gestión» que tiene la Comunidad Autónoma de Cataluña respecto de los «títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre», de acuerdo con el art. 149.3 b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y los consiguientes reales decretos de traspasos de funciones y servicios de la administración del Estado a la Generalitat de Cataluña, núms. 1404/2007 y 1387/2008, que se limitaron igualmente a las funciones y servicios estatales relativos a la «gestión» de las autorizaciones y concesiones demaniales, habiendo «desapoderado» así a la administración de la propia Generalitat de su competencia sobre la materia atribuyéndola a los ayuntamientos, con vulneración de las competencias del Estado.
Según el recurso, se trata de un supuesto de inconstitucionalidad mediata, que proviene de la contradicción entre los preceptos impugnados y el art. 115 de la Ley de costas, que delimita las competencias que pueden asumir los ayuntamientos «en los términos previstos por la legislación que dicten las comunidades autónomas», entre las cuales no se incluye el otorgamiento de los títulos de ocupación del dominio público marítimo terrestre, otorgamiento que se encuentra reservado a la administración del Estado como titular del mismo y garante de su integridad, o a las comunidades autónomas con competencia transferida. Procede, por consiguiente, a justificar (a) que la norma estatal de contraste se ha dictado legítimamente al amparo de un título competencial del Estado y (b) que existe entre esa norma y los preceptos impugnados una contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa, como exige la doctrina constitucional.
a) En cuanto a la primera cuestión, comienza recordando la competencia del Estado sobre la protección del dominio público marítimo terrestre, con cita de las SSTC 149/1991, de 4 de julio, FJ 11; 28/2016, de 18 de febrero, FJ 6, y 57/2016, de 17 de marzo. De acuerdo con esta esta doctrina constitucional, aunque la titularidad del dominio no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial, la atribución del dominio público marítimo terrestre al Estado en el art. 132.2 CE entraña que a este corresponda determinar el régimen jurídico del demanio, condicionando o modulando así las competencias autonómicas sobre el mismo. Cita, a este respecto, la competencia estatal para aprobar la legislación básica sobre protección del medio ambiente conforme al art. 149.1.23 CE. Concluye por ello que el art. 115 de la Ley de costas está amparado en un título competencial del Estado. Como dice el dictamen del Consejo de Estado previo a la interposición del recurso de inconstitucionalidad: «la decisión del legislador estatal de no atribuir a los municipios la competencia para el otorgamiento de títulos de ocupación del dominio público marítimo terrestre obedece, a todas luces, a razones ligadas a la protección de su integridad. Se trata, en todo caso, de una decisión que solo el Estado puede adoptar, en su condición de titular –y no de simple gestor– del dominio público marítimo terrestre».
Cuestiona a continuación los amparos competenciales invocados en la ley recurrida. La ordenación del litoral [art. 149.3 a) EAC] es, conforme a la STC 31/2010, FJ 92, una competencia puramente «ejecutiva» y debe ejercerse en cualquier caso «respetando el régimen general del dominio público», según el mismo precepto estatutario establece. Y tampoco es aplicable la competencia de los gobiernos locales sobre «la regulación, la gestión y la vigilancia de las actividades y usos que se llevan a cabo en las playas, los ríos, los lagos y las montañas» reconocida en el art. 84 n) EAC, porque se refiere a la higiene, salubridad y seguridad de las actividades desarrolladas, y no a la ocupación del demanio, y supone desconocer además el «carácter bifronte» del régimen jurídico de la administración local conforme al cual no es la comunidad autónoma la llamada a atribuir competencias ejecutivas sobre esta materia a los entes locales.
b) Finalmente, aborda la contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa entre los preceptos recurridos y el precepto estatal de contraste. Partiendo de que el art. 115 de la Ley de costas no incluye entre las competencias de los ayuntamientos el otorgamiento de títulos de ocupación del dominio público, le parece que esa separación de competencias entre la administración que autoriza y la administración que es normalmente la destinataria y se beneficia de la autorización es «esencial» e «imprescindible» para la protección del dominio público, a efectos de que la primera pueda controlar efectivamente a la segunda. Según información del Ministerio para la Transición Ecológica, de las 1980 autorizaciones de ocupación del dominio público marítimo terrestre distintas de los servicios de temporada que se han otorgado en Cataluña desde que la Generalitat tiene la competencia para su otorgamiento, en unas 900 el beneficiario es un ayuntamiento. De modo que de no establecerse esa separación, los ayuntamientos «serían competentes para atribuirse el título del que ellos mismos se beneficiarían».
Concluye por todo ello que el título de ocupación del dominio público marítimo terrestre debe ser otorgado por la Generalitat, y no por los ayuntamientos, de conformidad con el régimen jurídico establecido en la Ley de costas y el Estatuto de Autonomía de Cataluña y reales decretos de traspasos.
El recurso invoca expresamente los artículos 161.2 de la Constitución y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional interesando la suspensión de la vigencia de los artículos impugnados.
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Por providencia de 18 de mayo de 2021, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes; tener por invocado por el presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso, y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros; y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
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Por acuerdo de sus respectivas mesas, el Congreso de los Diputados y el Senado acordaron personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
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Por escrito presentado el 16 de junio de 2021 la abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, formuló alegaciones solicitando la desestimación del recurso interpuesto.
a) Comienza afirmando la cobertura competencial de los preceptos impugnados en las materias de ordenación del territorio y del litoral y urbanismo (art. 149 EAC) y medio ambiente (art. 144) y explicado el contenido y propósito de la Ley 8/2020: frente a una ordenación del litoral segmentada en distintos instrumentos urbanísticos, la ley opta por un planeamiento integrado y estratégico a cargo de la Generalitat pero dando participación al Estado como titular del dominio público y a los entes locales. Recuerda que según la doctrina constitucional, la indiscutible titularidad estatal del dominio público marítimo-terrestre no aísla a esa porción de territorio de su entorno ni es criterio delimitador de competencias (STC 149/1991, sobre la Ley de costas), de modo que no puede impedir a las comunidades autónomas ejercer su competencia sobre ordenación del territorio y del litoral, como subespecie de aquella.
No puede admitirse, por ello, la interpretación literal del art. 149.3 b) que hace el recurrente. La mención a la «gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre» en el citado precepto estatutario se explica por ser el sistema establecido en la Ley de costas, que la STC 149/1991 consideró simplemente una «posibilidad dentro de las opciones que el legislador puede seguir, no la consecuencia única y obligada del bloque de la constitucionalidad» [FJ 4 A)], pero no tiene el sentido de agotar la competencia general sobre ordenación del...
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