STS 570/2022, 12 de Mayo de 2022

El presente recurso de casación tiene por objeto la sentencia núm. 191/2019 de 14 de julio, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, que desestimó el recurso de apelación nº 79/2019 interpuesto por Consejería de Educación, Formación y Empleo contra la sentencia estimatoria número 29/2019, de 4 de febrero de 2019 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Logroño dictada en el procedimiento abreviado 118/2018, instado por el ahora recurrida contra la resolución de 4 de abril de 2018 del Consejero de Educación, Formación y Empleo de La Rioja por la que se desestimaba la reclamación de 8 de agosto de 2017 y el recurso de alzada de 13 de marzo de 2018 en materia de reconocimiento de la condición de indefinido no fijo.

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal:

"[...] Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto, por la Comunidad Autónoma de La Rioja en nombre y representación de doña Sandra, contra la sentencia nº 29 /2019 de fecha 4 de febrero de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Logroño, que confirmamos íntegramente.

Todo ello, sin que proceda hacer una condena en costas. [...]".

Notificada la anterior sentencia, el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja en virtud de la representación que legalmente ostenta, presentó escrito preparando el recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, mediante auto de 6 de octubre de 2020, tuvo por preparado, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por diligencia de ordenación de la Sala de lo Contencioso Administrativo, se tuvo por personados y partes al Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en nombre y representación de la misma, y a la procuradora doña Carolina Pérez-Sauquillo Pelayo, en nombre y representación de doña Sandra.

Por auto de 10 de junio de 2021, la Sección Primera de esta Sala acordó:

"[...] 1 º) Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de la Rioja contra la sentencia 14 de julio de 2020 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja (recurso apelación núm. 79/2019 ).

2. ) Precisar que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

   Si el sistema de las listas de personal docente interino no universitario para nombramientos temporalmente limitados constituye una medida legal equivalente, desde la perspectiva de la jurisprudencia comunitaria, que permite prevenir y sancionar los abusos cometidos en dicha relación, o si resulta conforme a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se amortice.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, el artículo 10.1 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre) y la cláusula 5 del Acuerdo Marco suscrito entre la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, (Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999). [...]".

Teniendo por admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrente para que, en treinta días, formalizara escrito de casación, lo que realizó, suplicando a la Sala:

"[...] tenga por presentado este escrito, lo admita y, en su virtud, se sirva tener por por interpuesto y formalizado el presente RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja nº 191/2020 de 14 de julio; y, previos los trámites pertinentes, dicte sentencia por la que:

1. Fije como criterio interpretativo que el sistema de listas de la Orden 3/2016 de 31 de marzo, de la Consejería de Educación, Formación y Empleo de La Rioja, por la que se regula la provisión, en régimen de interinidad, de puestos de trabajo docentes no universitarios, es una medida legal equivalente que evita el abuso en la sucesión de nombramientos temporales.

2. Case y anule la sentencia recurrida; y conforme a lo dispuesto en el artículo 93.1 LJCA, resuelva desestimar el recurso contencioso interpuesto. [...]".

Por providencia de fecha 30 de septiembre de 2021, se emplazó a la parte recurrida para que, en treinta días, formalizara escrito de oposición.

Doña Carolina Pérez-Sauquillo Pelayo, procuradora de los Tribunales y en nombre y representación de doña Sandra presentó escrito de oposición, oponiéndose al recurso de casación suplicando a la Sala:

"[...] tenga por presentado este escrito, lo admita y, en su virtud, tenga por interpuesto y formalizado el presente escrito de OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN formulado por el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja frente a la sentencia 191/2020, de 14 de julio, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja; y previos los trámites pertinentes dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación, confirmando en su integridad la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente. [...]".

De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública.

Mediante providencia de fecha 25 de marzo de 2022, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. don. Luis María Díez-Picazo Giménez y se señaló para votación y fallo la audiencia el día 10 de mayo de 2022, en cuyo acto tuvieron lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El presente recurso de casación es interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 14 de julio de 2020.

Los antecedentes del asunto son como sigue. La demandante en la instancia y ahora recurrida, doña Sandra, viene prestando servicios a la Administración autonómica como profesora de enseñanza secundaria, en régimen de personal interino, desde 1989. Se le han hecho nombramientos anuales mediante el "sistema de listas de personal docente". Dada esta situación prolongada en el tiempo y con base en la cláusula 5 del Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada (incorporado en la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999), solicitó a la Administración autonómica ser declarada personal estatutario "indefinido no fijo"; lo que le fue denegado mediante resolución de la Consejería de Educación, Formación y Empleo de 4 de agosto de 2018.

Disconforme con ello, acudió a la vía jurisdiccional. La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Logroño de 4 de febrero de 2019 estimó en parte el recurso contencioso-administrativo, declarando su derecho al mantenimiento de la relación de servicio -con los correspondientes derechos profesionales y económicos- hasta que se provea definitivamente la plaza o sea amortizada. Contra dicha sentencia, el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja interpuso recurso de apelación, que fue desestimado por la sentencia ahora impugnada.

Preparado recurso de casación, fue admitido por la Sección Primera de esta Sala mediante auto de 10 de junio de 2021, que declara como cuestión de interés casacional objetivo determinar si el mencionado "sistema de listas de personal docente" implantado por la Comunidad Autónoma de La Rioja constituye una "medida legal equivalente" en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada (incorporado en la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999).

Por la cuestión de interés casacional objetivo y por los términos en que está planteado el escrito de interposición, este recurso de casación es sustancialmente idéntico a otros recursos de casación que -en relación con otros profesores interinos de enseñanza secundaria- ha interpuesto el propio Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja. De aquí que la respuesta deba ser la misma, tomando como guía nuestra sentencia nº 566/2022. Las circunstancias relativas a la parte allí recurrida que se mencionan en dicha sentencia no son, en principio, muy diferentes de las correspondientes a la parte recurrida en este recurso de casación. Decimos en la sentencia nº 566/2022:

"[...] Por otra parte, conviene efectuar algunas precisiones antes de afrontar el problema de fondo.

La primera es que no deja de ser sorprendente que la temporalidad en el empleo público en el ámbito de la educación no universitaria en La Rioja llegue a una tercera parte del total, según nos dice la recurrente en en su escrito de preparación. Cualquiera que sea la razón o las razones que se ofrezcan para explicar tal circunstancia, está claro que entra en conflicto con la legislación en materia de función pública, con la anterior y con la vigente. Si la regla es que el servicio público se preste por funcionarios de carrera y el recurso a los interinos sea excepcional, tiene difícil explicación jurídica que se eleve a la magnitud indicada la tasa de interinidad.

No es menor la perplejidad que provoca la situación del Sr. Marcelino: ha prestado servicios como interino durante diecinueve años. Y todavía se añade otro motivo para el asombro: en todo ese tiempo no se han convocado procesos selectivos en las especialidades en que enseña. Así, pues, año tras año, ha sido cesado a 30 de agosto --salvo las dos excepciones en que lo fue a 30 de junio-- para ser nombrado de nuevo en los primeros días de septiembre, según parece mediante el sistema de listas de aspirantes a cubrir puestos de manera interina.

Ya fuera bajo la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, ya sea bajo el Estatuto Básico del Empleado Público en 2007 y luego en 2015, así como en la actualidad, tras la reforma de 2021, el legislador ha mantenido la regla de que la función pública la desempeñen funcionarios de carrera.

Por otra parte, tanto el texto de 2007 cuanto el de 2015 han circunscrito el nombramiento de interinos a la existencia de vacantes y mientras estas se cubren, a la sustitución transitoria de los titulares y a la ejecución de programas temporales o a hacer frente a exceso o acumulación de tareas también de forma temporal. Y han fijado límites a la utilización de los nombramientos de interinos. En la actualidad, por un máximo de tres años para cubrir vacantes (antes no había tope); también de tres años para los programas temporales, ampliable por doce meses por las leyes de función pública que desarrollen el Estatuto Básico; y nueve meses en un período de dieciocho (antes de seis meses en un período de doce), para afrontar el exceso o acumulación de tareas.

Ha permanecido invariable desde 2007, no obstante, la exigencia de que el nombramiento de interinos responda a razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia.

No desconoce la Sala, pues ha tenido sobradamente ocasión de referirse a ello, que ha adquirido carta de naturaleza la expresión en sí misma contradictoria "interinos de larga duración". Igualmente, se ha debido ocupar de la concatenación de nombramientos interinos en el mismo puesto o del mantenimiento de uno solo de manera prácticamente indefinida. A ello respondieron las sentencias n.º 1425 y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre, la primera a propósito del personal estatutario de los servicios de salud y la segunda respecto de la función pública. Asimismo, a finales de 2021 hemos tenido que examinar variadas situaciones de reiteración de nombramientos temporales en el ámbito del personal estatutario en varias de las cuales, como en las sentencias de 2018, hemos advertido abuso en los términos del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE aunque no hayamos llegado a reconocer indemnizaciones en los casos de cese por no ser objeto de los recursos de casación o por no haberse justificado su fundamento.

En la actualidad, el propio legislador ha intervenido para reducir la temporalidad en el empleo público: el Real Decreto-Ley 14/2021, primero, y la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, fruto de su tramitación como proyecto de ley, que lo ha sustituido después, y reconoce palmariamente en su exposición de motivos que la tasa de temporalidad en el empleo público, superior a la del sector privado, "no sólo se aleja de forma manifiesta del modelo de función pública configurado por nuestra Constitución (...) sino que compromete la adecuada prestación de los servicios públicos en la medida en que la temporalidad impide articular políticas de recursos humanos dirigidas a garantizar la calidad de los servicios públicos". En parecidos términos se expresaba el preámbulo del Real Decreto-Ley 14/2021.

Cabe, pues, establecer algunas conclusiones.

La primera es evidente. La propia recurrente en casación admite que la concatenación de nombramientos no se ajusta ni a las previsiones de la legislación española sobre función pública, ni a las exigencias del Acuerdo Marco que, por cierto, deben ser cumplidas en contra de lo que parece sostener el escrito de interposición. Es un abuso en los términos de la cláusula 5 de aquél.

Es menester, en consecuencia, examinar antes de entrar en otros extremos, si puede, como nos dice el escrito de interposición, considerarse al sistema de la Orden 3/2016 una medida que prevenga la utilización sucesiva de contratos o relaciones de duración determinada.

B) El régimen de la Orden 3/2016, de 31 de marzo, de la Consejería de Educación y Empleo de La Rioja.

Aunque la recurrente en casación se haya esforzado en argumentar que efectivamente, la solución prevista en esta disposición responde a los criterios a que, según la cláusula 5 del Acuerdo Marco, deben observar las medidas dirigidas a evitar el uso abusivo de nombramientos temporales --según ella misma explica: vinculatoriedad; objetividad; transparencia; eficacia; y negociación-- lo cierto es que el mecanismo que prevé descansa en el recurso sistemático a la interinidad y, según todos los indicios, no ha conseguido paliar la temporalidad que aqueja al empleo público en el ámbito educativo no universitario riojano.

De igual modo, difícilmente puede aceptarse el resultado de la comparación que se ha hecho entre la situación de quienes se acogen al procedimiento de las listas de aspirantes y la de los funcionarios de carrera, la de los que hayan visto reconocida la condición de indefinido no fijo y la de los opositores. No parece necesario explicar que nada tiene que ver la posición del funcionario de carrera con la de quien no lo es desde el punto de vista que ahora interesa. Tampoco es relevante la posición del opositor, que por definición carece de relación con la Administración. Y sabemos que no cabe en el régimen funcionarial la figura del indefinido no fijo.

La Orden 3/2016 se dirige a proveer interinamente necesidades urgentes e inaplazables para cuya atención no existan funcionarios de carrera. Y no hay duda de que establece un procedimiento adecuado de selección de los aspirantes a formar parte de las listas a las que recurrir de ser necesario efectuar nombramientos interinos.

Ahora bien, de cuanto se ha expuesto se desprende que las necesidades no son coyunturales sino permanentes, estructurales, y que se utilizan las listas de aspirantes a interinos de forma sistemática. Ciertamente, la Administración riojana subraya que los nombramientos son para cursos académicos y para el ejercicio de programas temporales, iguales a un curso académico. Sin embargo, el recurso continuado a este procedimiento que se viene produciendo revela lo que, por otra parte, parece suficientemente claro: un déficit estructural de profesorado al que se le quiere poner remedio parcial con una suerte de cuerpo de aspirantes a la interinidad al que es preciso acudir regularmente por no haber funcionarios de carrera. Falta de los mismos la cual, a su vez, guarda relación con la inexistencia de convocatorias de los procesos selectivos en las especialidades del caso.

Tal estado de cosas, hay que insistir, no responde a las exigencias del artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público, ni muestra que se hayan tomado medidas eficaces para poner fin a la utilización de nombramientos de duración determinada --que, tiene razón el escrito de interposición, no están prohibidos-- pero que no son los que han de utilizarse para atender necesidades permanentes. Tanto el Derecho interno cuanto el de la Unión Europea lo excluyen.

Recordemos que la Directiva 1999/70/CE y el Acuerdo Marco que incorpora se dirigen a prevenir la utilización sistemática de relaciones de duración determinada, considerada fuente potencial de abusos. En ello insiste la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entre otras en las sentencias de 4 de julio de 2006 (asunto C-212/04, Adeneler y otros), de 23 de abril de 2009 (asuntos C-378/07 a C-380/07, Angelidaki y otros), de 13 de marzo de 2014 (asunto C- 190/13, Márquez Samohano), de 3 de julio de 2014 (asuntos C-362/13, C-363/13 y C-407/13, Fiamingo y otros), ó de 26 de noviembre de 2014 (asuntos C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C-418/13, Mascolo y otros), según ya declaramos en sentencia de 27 de noviembre de 2015 (recurso contencioso-administrativo n.º 824/2014), así como en las invocadas en este proceso.

C) La desestimación del recurso de casación.

Tal como se ha visto, el esfuerzo argumental de la representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, se ha centrado en afirmar la conformidad con la cláusula 5 del Acuerdo Marco de la Orden 3/2016. Y, según hemos visto, también, tal adecuación no se da en el sentido de que no previene sino confirma la utilización abusiva de las relaciones de empleo de duración determinada. Descartadas esas razones, observamos que la Administración autonómica no ha negado los hechos a partir de los cuales tanto la sentencia del Juzgado cuanto la de la Sala de Logroño entendieron que debía darse a la controversia la misma solución alcanzada por nuestra sentencia n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017), ni ofrecido elementos para resolver de otro modo. Por tanto, no encontramos motivos para afirmar que no debe seguirse aquí ese camino de manera que se impone la desestimación del recurso de casación.

QUINTO.- La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

De acuerdo con cuanto hemos expuesto, hemos de responder a la cuestión que nos sometió el auto de admisión diciendo que el sistema de las listas de personal docente interino no universitario para nombramientos temporalmente limitados no constituye una medida legal equivalente, desde la perspectiva de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, para prevenir y sancionar los abusos en los nombramientos interinos, y que no es contrario a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se amortice.

SEXTO.- Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación. [...]".