STS 227/2024, 12 de Febrero de 2024

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 14 de diciembre de 2022, contra el número 1 de la parte dispositiva de la resolución de la Junta Arbitral del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco núm. 76/2022, de 6 de octubre, dictada en el conflicto arbitral núm. 38/2020, citada en el encabezamiento.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado el día 4 de abril de 2023, se hacen las alegaciones oportunas, y se solicita de este Tribunal que, "[...] previos los trámites legalmente preceptivos, en méritos de lo aducido, en su día dicte Sentencia por la que se anule el apartado 1 de la Resolución de 6 de octubre de 2022 de la Junta Arbitral del Concierto Económico entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco por la que resuelve el conflicto arbitral número 76/2022 interpuesto por la Diputación Foral de Bizkaia y, declare que crédito interadministrativo público de la Diputación Foral de Bizkaia frente a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, derivado de las retenciones ingresadas indebidamente ante esta última por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas (actual Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social) durante los tres últimos meses de 2012 no se encuentra prescrito, con imposición de costas a la parte demanda".

Conferido traslado de la demanda a la Abogacía del Estado, presenta el día 8 de mayo de 2023, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se tenga "[...] por solicitado que se dicte sentencia íntegramente desestimatoria y, subsidiariamente, estimatoria sólo en la parte correspondiente a las retenciones practicadas en el mes de diciembre de 2012".

No solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se concedió a las partes plazo para conclusiones, trámite que fue evacuado por todas ellas.

Mediante diligencia de ordenación de 9 de junio de 2023, se declara concluso el recurso y pendiente de señalamiento.

Se señaló para votación y fallo del recurso el día 30 de enero de 2024, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

Objeto del presente recurso.

El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra el número 1 de la parte dispositiva de la resolución de la Junta Arbitral del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco núm. 76/2022, de 6 de octubre, dictada en el conflicto arbitral núm. 38/2020, que acordó declarar que el crédito interadministrativo público derivado de las retenciones a perceptores de prestaciones originadas por su propia adscripción o, en su caso, la de su cónyuge, a entes de la Administración Institucional del Estado de la Diputación Foral de Bizkaia ["DFB"] frente a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria ["AEAT"], en relación con las retenciones del año 2012, estaba prescrito.

Antecedentes del litigio.

Los antecedentes más relevantes del litigio son como sigue:

1. - El 22 de noviembre de 2016 la DFB requirió a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones públicas del Ministerio de Hacienda ["DGCPPP"] la presentación de los resúmenes anuales de retenciones (modelo 190) de los años 2012 a 2015 de una relación nominativa de perceptores con residencia habitual en Bizkaia.

   El 26 de diciembre de 2016 la DGCPPP contestó negando la información al considerar que, de acuerdo a lo previsto en el art. 7.2 del Concierto Económico, la exacción de las referidas retenciones le correspondía al Estado.

2. - El 25 de enero de 2017 la DFB emitió un nuevo requerimiento a la DGCPPP sobre las retenciones de pensionistas con residencia habitual en Bizkaia relativas a los años 2012 a 2015.

   El 17 de febrero de 2017 la DGCPPP contestó a la DFB indicando que los datos solicitados se encontraban en poder de la AEAT, por lo que le indicaba que se los requiriera a dicha entidad.

3. - El 22 de febrero de 2017 la DFB remitió un informe a la AEAT con una solicitud de información de los años 2012 a 2016 de los siguientes grupos de perceptores con residencia en Bizkaia:

   1. - Aquéllos que habían prestado sus servicios en la Administración autonómica o local del País Vasco, cuyas retenciones ascendían a 79.065.297,68 euros.

   2. - Aquéllos que habían prestado sus servicios en Organismos Autónomos o Entidades Públicas Empresariales del Estado y aquéllos que habían prestado sus servicios en otras Administraciones autonómicas o locales, cuyas retenciones ascendían a 5.547.632,33 euros.

   3. - Aquéllos cuyos cónyuges habían prestado sus servicios en la Administración autonómica o local del País Vasco, cuyas retenciones ascendían a 8.888.468,95 euros.

   4. - Aquéllos cuyos cónyuges habían prestado sus servicios en Organismos Autónomos o Entidades Públicas Empresariales del Estado o en otras Administraciones autonómicas o locales, cuyas retenciones ascendían a 509.499,49 euros.

   El 24 de enero de 2018 solicitó la remesa de las referidas cantidades por importe global de 94.010.898,45 euros.

4. - El 23 de agosto de 2018 la AEAT contestó en el sentido de estar estudiando la solicitud a fin de determinar el importe que consideraba correcto remesar. A partir de ese momento se intercambiaron diversas comunicaciones entre la DFB y la AEAT que dieron lugar a diversos acuerdos de remesas de contribuyentes con residencia habitual en Bizkaia, relativos a los ejercicios 2012 a 2016.

5. - Finalmente, la AEAT resolvió pagar las remesas solicitadas con las siguientes excepciones:

   1. - Considerar prescrito el derecho interadministrativo relativo a las retenciones por prestaciones satisfechas en 2012 a perceptores con residencia habitual en Bizkaia por importe de 15.433.078,83 euros, al entender que el requerimiento de información notificado el 22 de noviembre de 2016 no es suficientemente concreto como para producir los efectos interruptivos de la prescripción.

   2. - Denegar la remesa de perceptores que figuran con domicilio fiscal en territorio común y no hubieran presentado la declaración de renta ante la DFB.

   3. - Denegar la remesa de perceptores que prestaron sus servicios en entes de la Administración institucional del Estado distintos de organismos autónomos y entidades públicas empresariales.

6. - A la vista de ello, la DFB requirió de inhibición al Estado, que se ratificó expresamente en su competencia, y planteó conflicto de competencias, que concluyó con la resolución de la Junta Arbitral de 6 de octubre de 2022 objeto del presente recurso que, en lo que concierne al presente litigio decidió: "1º Declarar que el crédito interadministrativo público de la DFB frente a la AEAT en relación con las retenciones del año 2012 está prescrito".

   Esta resolución es objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

Argumentación de la resolución de la junta arbitral.

La resolución de la Junta Arbitral fundamenta su resolución, en lo que concierne a la cuestión litigiosa, en los términos que se transcriben a continuación:

"[...] 4.- Doctrina administrativa y Jurisprudencia sobre prescripción de los créditos de derecho público interadministrativos.

La Junta Arbitral en su Resolución 11/2014 y el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 15 de diciembre de 2015 ( ECLI:ES:TS:2015:5337), 10 de febrero de 2022 ( ECLI:ES:TS:2022:596), 3 de diciembre de 2020 ( ECLI:ES:TS:2020:4077), 28 de enero de 2021 ( ECLI:ES:TS:2021:372) y 18 de mayo de 2020 ( ECLI:ES:TS:2020:1010, han fijado un criterio pacífico y reiterado de que el derecho interadministrativo es un derecho de naturaleza pública presupuestaria, distinto del derecho tributario que ostenta la administración frente al contribuyente; y de que el plazo de prescripción del derecho interadministrativo comienza en el momento en que se realiza el ingreso indebido, y no se interrumpe por los actos que se practiquen en el procedimiento tributario que siga la administración que se considera competente con el obligado (que es un tercero en la relación jurídica interadministrativa)".

A lo que añadió lo siguiente:

"5.- Conclusiones.

[...]

Respecto de las retenciones practicadas en el año 2012, la DFB tiene un crédito tributario frente a la DGCPPP (resultando en este sentido su condición de retenedor e irrelevante su condición de Administración), que, en la medida que no estuviera prescrito de acuerdo a los términos de la normativa tributaria, podrá ser ejercitado en vía administrativa; pero su crédito interadministrativo de derecho público frente a la AEAT como destinatario (indebido) de las retenciones está prescrito porque el requerimiento de 22 de noviembre de 2016 no produce efectos interruptivos".

Argumentación de las partes.

1. Escrito de demanda de la representación de la Diputación Foral de Bizkaia

   El escrito de demanda de la DFB argumenta, en resumen, que el crédito interadministrativo público de la Diputación Foral de Bizkaia frente a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, derivado de las retenciones ingresadas indebidamente ante esta última por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas (actual Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social) durante los tres últimos meses de 2012 no se encuentra prescrito.

   1. Porque, de conformidad con la normativa presupuestaria por la que se rigen los créditos interadministrativos como el controvertido, las actuaciones realizadas por la Administración competente (acreedora en la relación interadministrativa) frente al contribuyente, dirigidas al reconocimiento, regularización, comprobación, inspección, aseguramiento o liquidación de la obligación tributaria, tienen virtualidad para interrumpir la prescripción tanto del ejercicio de su potestad para determinar la deuda tributaria, como del derecho de crédito que ostenta frente a la Administración incompetente, ante la que el obligado tributario haya ingresado las cantidades correspondientes.

   2. Porque los pronunciamientos que enumera la Junta Arbitral para justificar su conclusión hacen referencia, en realidad, a supuestos diferentes del que nos ocupa, de modo que no cabe afirmar que los mismos "han fijado un criterio pacífico y reiterado de que el derecho interadministrativo [...] no se interrumpe por los actos que se practican en el procedimiento tributario que siga la administración que se considera competente con el obligado (que es un tercero en la relación jurídica interadministrativa)".

   3. Porque dicha conclusión es contraria a lo establecido en las "Conclusiones del Grupo de Trabajo sobre Remesas Derivadas de Ingresos en Administración No Competente" y en las "Conclusiones del Grupo de Trabajo sobre Control Tributario y Actas Únicas", aprobadas ambas en la Comisión Mixta del Concierto Económico de 30 de julio de 2007, así como a los principios de buena administración y de regularización íntegra, y

   4. Porque, además, la referida conclusión da lugar a efectos indeseados, o bien de sobreimposición, o bien, en el mejor de los casos, de necesidad de articular mecanismos excesivamente complejos para que el contribuyente pueda regularizar su situación.

2. La contestación a la demanda de la representación de la AEAT se opone a las pretensiones de la recurrente e invoca la doctrina jurisprudencial recaída en las sentencias de esta Sala citadas en la resolución de la Junta Arbitral recurrida, y solicita la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

El juicio de la Sala.

La cuestión objeto del presente litigio ha sido resuelta en las SSTS de 11 de octubre de 2023 (recurso ordinario 865/2022); de 23 de octubre de 2023 ( recuso ordinario 870/2022); y de 27 de octubre de 2023 (recurso ordinario 871/2022), en las que se impugnaron diversas resoluciones de la Junta Arbitral que declararon prescritos créditos entre Administraciones tributarias por retenciones ingresadas en una Administración incorrecta, y se examinó el inicio del cómputo del plazo de prescripción y las causas de interrupción, en particular la virtualidad interruptiva de actuaciones administrativas ante los obligados tributarios.

En el presente litigio la cuestión planteada es la misma, si bien ahora la parte recurrente es la Diputación Foral de Bizkaia, que reclama el ingreso de las retenciones efectuadas a la administración que se reputa no competente (AEAT).

La demanda plantea la determinación del inicio del plazo de prescripción de créditos de derecho público no tributarios entre administraciones, en este caso, del crédito por retenciones de IRPF, en esencia, si el dies a quo debe computarse desde el momento en que se produce el ingreso de las retenciones en la administración que se reputa no competente (DF Bizkaia en este caso) o desde el vencimiento del plazo para presentar la autoliquidación del IRPF. Asimismo se suscita por la recurrente la interrupción del plazo de prescripción por las actuaciones realizadas ante el retenedor, en este caso la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas.

Ambas partes admiten la naturaleza de crédito de derecho público no tributario, lo que no suscita duda, a la vista del art. 11 de la Ley General Presupuestaria, y la jurisprudencia pacífica y reiterada de esta Sala que declara que el derecho interadministrativo es un derecho de naturaleza pública presupuestaria, distinto del derecho tributario que ostenta la administración frente al contribuyen [ STS de 28 de enero de 2021 (recurso contencioso-administrativo núm. 106/2020), y STS de 18 de mayo de 2020 (recurso contencioso-administrativo núm. 206/2019)].

La resolución de la Junta Arbitral objeto de recurso reseña adecuadamente una jurisprudencia consistente y reiterada, como con las sentencia de esta Sala y Sección de 15 de diciembre de 2015, dictada en el recurso núm. 156/2015, la sentencia núm. 447/2020, de 18 de mayo, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 206/2019, la sentencia de 10 de febrero de 2022, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 139/2021, a las que cabe añadir la sentencia de 28 de enero de 2021, recurso contencioso-administrativo núm. 106/2020. En esta última se dijo:

"2.1. La obligación tributaria de realizar pagos a cuenta "tiene carácter autónomo respecto de la obligación tributaria principal" ( artículo 23.1 de la Ley General Tributaria) e integra junto a ésta la deuda tributaria ( artículo 58.1 del mismo texto legal), sin que nada autorice -prima facie y a tenor de aquella aseveración legal- a establecer un régimen excepcional, distinto del general, relativo a la prescripción de aquella obligación, tanto en cuanto a sus plazos como respecto de los actos interruptivos de los mismos.

2.2. Esa autonomía implica que, efectuado el correspondiente pago a cuenta, se inicie el plazo de prescripción correspondiente, tanto para el contribuyente que -eventualmente- lo hizo indebidamente, como para la Administración ante quien debió efectuarse para dirigirse a aquella otra a la que, de manera indebida, se efectuó el ingreso, en el bien entendido que -según jurisprudencia reiterada- en este último caso, por tratarse de un crédito de derecho público entre Administraciones Públicas, no cabe la interrupción de la prescripción por actos de terceros, ni siquiera del contribuyente afectado.

2.3. Precisamente porque las obligaciones de pago fraccionado y de ingreso del tributo -aunque conectadas- son independientes, el ordenamiento jurídico establece distintos plazos de declaración e ingreso de ambas, diversos tipos infractores y sancionadores por los respectivos incumplimientos y desiguales regímenes de reconocimiento del pago de intereses.

2.4. Hay un factor que trae a colación acertadamente el demandante y que hace todavía más evidente la autonomía entre las obligaciones que estamos analizando en el presente litigio: cabe legalmente deducirse de la cuota del impuesto correspondiente pagos a cuenta no satisfechos por el obligado a retener o a ingresar a cuenta.

2.5. La tesis de la novación, que implica la conversión del pago a cuenta en el pago del tributo a través de la autoliquidación -con el correlativo traslado de la fecha de nacimiento de la obligación-, resulta, ciertamente, creativa, pero tropieza con la configuración legal de las obligaciones tributarias en juego y, sobre todo, con la naturaleza de las cosas: el ingreso a cuenta tuvo lugar en un momento determinado ante una Administración incompetente (la Hacienda Foral Navarra) y lo que la ley determina -sin matices- es que la Administración competente (la Agencia Estatal de la Administración Tributaria) puede ejercitar su derecho al reintegro de la cantidad indebidamente ingresada en el plazo de prescripción previsto en la norma (cuatro años), sin que -según jurisprudencia reiterada- dicho plazo se interrumpa por un acto de un tercero, como el contribuyente, que ha de reputarse ajeno a la relación entre las Administraciones Públicas concernidas".

Y en la STS de 23 de octubre de 2023 (recuso ordinario 870/2022), entre otras, se reiteró esta doctrina en un caso en que la AEAT reclamaba la cantidad interesada por retenciones a la Diputación Foral de Gipuzkoa. Se dijo allí:

"[...] 3. La aplicación de la jurisprudencia expuesta al caso que nos ocupa conduce, necesariamente, a la desestimación del recurso interpuesto, sin que ninguno de los argumentos aducidos por el Abogado del Estado tenga virtualidad suficiente para alterar la doctrina jurisprudencial, ni puedan calificarse de argumentos " novedosos" para conducir a otro resultado.

En efecto, partiendo de que la cuestión que se plantea en el presente recurso, referida a las retenciones, está íntimamente vinculada, tal y como admite el Abogado del Estado, a la doctrina establecida para los pagos fraccionados, bastará su aplicación al caso examinado para colegir, en primer término, que la obligación de realizar retenciones se contempla en la Ley General Tributaria -art. 23- como una "obligación tributaria de realizar pagos a cuenta de la obligación tributaria principal", que tiene carácter autónomo respecto de la obligación tributaria principal y que integra junto a ésta la deuda tributaria, sin que, como señaló esta Sala, "nada autorice - prima facie y a tenor de aquella aseveración legal- a establecer un régimen excepcional, distinto del general, relativo a la prescripción de aquella obligación, tanto en cuanto a sus plazos como respecto de los actos interruptivos de los mismos".

Pues bien, esa autonomía implica que, efectuado el correspondiente ingreso de la retención, se inicia el plazo de prescripción correspondiente, en este caso, para la Administración ante quien debió efectuarse para dirigirse a aquella otra a la que, de manera indebida, se efectuó el ingreso, sin que quepa, por tratarse de un crédito de derecho público entre Administraciones Públicas, la interrupción de la prescripción por actos de terceros, ni siquiera del contribuyente afectado.

Y es que, precisamente porque la obligación de retener y de ingreso del tributo -aunque conectadas- son independientes, el ordenamiento jurídico establece distintos plazos de declaración e ingreso de ambas, diversos tipos infractores y sancionadores por los respectivos incumplimientos y desiguales regímenes de reconocimiento del pago de intereses.

La argumentación del Abogado del Estado, atinente a que "[d]ebiendo presentar los sujetos pasivos la declaración con autoliquidación de IRPF en el correspondiente plazo, la aplicación efectiva de los pagos a cuenta realizados se traslada a dicho momento temporal", de lo que colige que "[...] el plazo de prescripción que pueda afectar a las cantidades pagadas a cuenta (a efectos de reclamación de remesas entre Administraciones tributarias), debe tomar como "dies a quo" el que corresponda según la obligación principal, no según el pago efectuado a su cuenta con anterioridad", no puede ser admitida toda vez que choca con la configuración legal de las obligaciones tributarias en juego, pues lo que la ley claramente determina es que si el ingreso a cuenta tuvo lugar en un momento determinado ante una Administración incompetente (en este caso, la Diputación Foral de Gipuzkoa), la Administración competente (la Agencia Estatal de la Administración Tributaria) puede ejercitar su derecho al reintegro de la cantidad indebidamente ingresada en el plazo de prescripción previsto en la norma (cuatro años), siendo la fecha de inicio del cómputo de prescripción el del ingreso indebido, sin que dicho plazo se interrumpa por un acto de un tercero, como el obligado tributario, que ha de reputarse ajeno a la relación entre ambas Administraciones Públicas.

La autonomía de la obligación del pago a cuenta respecto de la obligación principal, no radica en su cronograma o en su calendario, como aduce la recurrente, sino en su naturaleza jurídica.

En último término, tampoco la alegación de la interrupción por las actuaciones de comprobación iniciadas ante el INSS puede ser acogida, pues como ya se ha reiterado, el plazo de prescripción de un crédito de una administración frente a otra se interrumpe por actuaciones entre ambas administraciones, pero no por la actuación de un tercero ajeno a la relación de derecho público entre ambas administraciones, ni tampoco por la actuaciones que lleve a cabo una administración frente al tercero, pues el crédito que una Administración dice ostentar frente a otra deriva de la ley, y no del resultado de las actuaciones de comprobación, que, siendo necesarias, no pueden alterar el inicio del plazo de prescripción.

4. En definitiva, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado, en representación y defensa de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.[...]".

Dada la semejanza de los hechos y que se examinaron preceptos y sentencias que también han sido considerados aquí ante un problema idéntico, seguiremos ahora el mismo criterio observado en las referidas sentencias del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2023 ( recurso ordinario 865/2022), de 23 de octubre de 2023 ( recuso ordinario 870/2022), y de 27 de octubre de 2023 ( recurso ordinario 871/2022), cuyos fundamentos hemos de reiterar ahora, pues no advertimos motivos para resolver de otro modo. Procedemos así por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica. Los requerimientos de información efectuados por la Diputación Foral de Bizkaia el día 26 de noviembre de 2016 y 25 de enero de 2017 a la Dirección General de Costes de Personal, obligado a retener, no interrumpieron el plazo de prescripción. Las observaciones del documento del Grupo de Trabajo que se invocan por la actora, no desvirtúan las razones jurídicas por la que esta Sala ha declarado la inexistencia de efecto interruptivo de la prescripción como consecuencia de los requerimientos de información efectuados por la DFB a la Dirección General de Costes de Personal, lo que se sustenta en la naturaleza del crédito presupuestario reclamado. En realidad, la propia argumentación de la recurrente basada en dichos documento de trabajo, sustenta la posición aquí mantenida, pues nada obstaba a que la DFB se hubiera dirigido en primer lugar a la AEAT solicitando la información necesaria al amparo de lo previsto en el art. 4.3.a del Concierto Económico, actuación que no se formalizó con anterioridad a la consumación del plazo de prescripción.

Las costas.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA, tras la reforma por Ley 37/2011, al ser desestimadas todas las pretensiones del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, Diputación Foral de Bizkaia, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de cuatro mil euros.