Sala Segunda. Sentencia 179/2023, de 11 de diciembre de 2023. Recurso de amparo 63-2022. Promovido por el Banco Santander, S.A., en relación con los acuerdos del Consejo de Ministros que le sancionaron por la falta de comunicación de operaciones sospechosas de blanqueo de capitales. Supuesta vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (principios de personalidad y culpabilidad): sanción por inobservancia de la normativa sobre blanqueo de capitales imputable a una entidad de crédito absorbida por la mercantil demandante de amparo.
| Marginal | BOE-A-2024-980 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
ECLI:ES:TC:2023:179
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por la magistrada doña Inmaculada Montalbán Huertas, presidenta, y las magistradas y magistrados doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, don César Tolosa Tribiño y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 63-2022, promovido por la mercantil Banco Santander, SA, representada por el procurador de los tribunales don Eduardo Codes Feijóo y bajo la dirección del letrado don Manuel Vélez Fraga, contra la sentencia 1385/2021 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 25 de noviembre (recurso ordinario núm. 345-2020), que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha entidad contra los acuerdos del Consejo de Ministros de 24 de mayo de 2019 y de 29 de septiembre de 2020. Han sido parte Banco Santander, SA, y el abogado del Estado. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente la magistrada doña Laura Díez Bueso.
I. Antecedentes
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El 4 de enero de 2022, la entidad mercantil Banco Santander, SA, interpuso un recurso de amparo contra las resoluciones mencionadas en el encabezamiento de esta sentencia.
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Los hechos relevantes para resolver el presente recurso de amparo son los siguientes:
a) El Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (en adelante, SEPBLAC) realizó una inspección al Banco Popular, SA, para verificar el cumplimiento de sus obligaciones de prevención del blanqueo de capitales. Las conclusiones de la inspección se recogieron en un informe de 26 de octubre de 2017, del que se derivaban ciertas deficiencias en la comunicación al SEPBLAC de operaciones sospechosas de blanqueo. Con base en dicho informe, el 8 de mayo de 2018 se incoó un expediente sancionador al Banco Popular, SA.
b) El 6 de junio de 2017 el Banco Central Europeo había comunicado que consideraba inviable al Banco Popular, SA, lo que dio lugar a la «resolución» de la entidad por el procedimiento previsto en el Reglamento (UE) 806/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un mecanismo único de resolución y un fondo único de resolución y se modifica el Reglamento (UE) 1093/2010 [en lo que sigue, Reglamento (UE) 806/2014].
A resultas de dicho procedimiento, todas las acciones de Banco Popular, SA, se transfirieron a Banco Santander, SA, que, posteriormente, absorbió a aquella entidad. El 15 de octubre de 2018 la absorción se inscribió en el registro de entidades de crédito del Banco de España y el 28 de abril de 2019 en el Registro Mercantil de Cantabria.
c) Terminada la instrucción del procedimiento sancionador, el 24 de mayo de 2019 el Consejo de Ministros impuso a Banco Santander, SA, como sucesor de Banco Popular, SA, una sanción de 1 056 000 euros por la comisión de una infracción muy grave del art. 51.1 a) de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo (en adelante, LPBC) [primer acuerdo impugnado]. La conducta infractora fue no comunicar al SEPBLAC determinadas operaciones que los empleados de la entidad habían identificado como sospechosas de blanqueo.
En las alegaciones previas a la imposición de la sanción Banco Santander, SA, argumentó que no cabía responsabilizarle de los actos previos a la absorción imputables a Banco Popular, SA.
El acuerdo sancionador invoca la STS de 16 de diciembre de 2015 (recurso de casación núm. 1973-2014), según la cual el criterio que justifica la transmisión es la «permanencia de una entidad económica y empresarial o, dicho de otro modo, la identidad sustancial entre las empresas sucesivas. La modulación de los principios de culpabilidad y responsabilidad dependerá de que se constate una quiebra parcial de continuidad económica y empresarial entre las empresas sucesivas». Añade que «el cambio en el comportamiento de la empresa, tras la adquisición de la anterior, sin duda tiene relevancia como elemento de modulación de su responsabilidad que ha de ser valorada en tanto que circunstancia atenuante de la misma por la actuación anterior –como efectivamente lo ha sido– pero ello no significa que la empresa no haya incurrido en su etapa anterior en las conductas anticompetitivas [en el caso resuelto por dicha sentencia] sancionadas».
El Consejo de Ministros cita, en apoyo de la transmisión de la sanción, el art. 55 LPBC, «exigibilidad de la responsabilidad administrativa», según el cual:
[L]a responsabilidad administrativa por infracción de la presente ley será exigible aun cuando con posterioridad al incumplimiento el sujeto obligado hubiera cesado en su actividad o hubiera sido revocada su autorización administrativa para operar. En el caso de sociedades disueltas, los antiguos socios responderán solidariamente de las sanciones administrativas pecuniarias impuestas hasta el límite de lo que hubieran recibido como cuota de liquidación, sin perjuicio de la responsabilidad de los directivos, administradores o liquidadores.
d) La entidad Banco Santander, SA, planteó un recurso de reposición que fue desestimado por acuerdo de 29 de septiembre de 2020 [segundo acuerdo impugnado]. A continuación, interpuso un recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el que reiteraba que era improcedente sancionarle por conductas del antiguo Banco Popular, SA, pues los hechos acaecieron en los años 2013 a 2015 y Banco Santander, SA, ni intervino ni pudo intervenir en ellos. Alegaba que la jurisprudencia exige la existencia de vínculos jurídicos económicos u organizativos para la válida transmisión de la responsabilidad sancionadora, vínculos que en el presente supuesto no existen.
e) La sentencia 1385/2021, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 25 de noviembre, desestimó el recurso. La Sala justifica la transmisión de la sanción en diversos precedentes en los que tanto dicho órgano judicial como el Tribunal de Justicia de la Unión Europea vienen admitiendo la sucesión en las sanciones. Siguiendo dicha jurisprudencia, el Tribunal Supremo concluye que cabe la transmisión de responsabilidad por infracciones administrativas en los casos de fusión por absorción y otros supuestos de sucesión entre personas jurídicas «cuando concurran las notas de identidad económica, de permanencia o de continuidad de la actividad económica, sobre la base de la consideración de que las sanciones pecuniarias forman parte del pasivo transmitido, sin que ello pueda considerarse contrario al principio de responsabilidad personal que se asienta sobre una concepción de la culpabilidad no trasladable a las personas jurídicas».
Para el Tribunal Supremo, en la absorción de Banco Popular, SA, por el Banco Santander, SA, se produce una continuidad económica, pues el segundo adquirió la totalidad del patrimonio activo y pasivo del primero y se convirtió en su sucesor universal, continuando en su integridad su actividad económica y empresarial. Por consiguiente, asumió también la responsabilidad por las infracciones cometidas.
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La demandante de amparo atribuye a los actos dictados por el Consejo de Ministros (sancionador y desestimatorio del recurso de reposición) la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE, en la vertiente del principio de culpabilidad y personalidad de la pena. A la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 2021 no le imputa una lesión autónoma, sino únicamente la confirmación de un criterio administrativo que considera lesivo del citado derecho fundamental.
a) La demanda no descarta, en general, que las sanciones puedan transmitirse en los casos de sucesión empresarial cuando hay vínculos o continuidad entre la entidad infractora y la sancionada. Sin embargo, sostiene que en este caso no concurrían las notas de permanencia de la organización de la antigua entidad que justifiquen la sucesión en su responsabilidad. El Banco Santander, SA, no se hizo cargo del Banco Popular, SA, hasta años después de la supuesta conducta infractora, por lo que se le está trasladando la responsabilidad de forma objetiva, únicamente con base en el dato formal de la sucesión.
Aduce que la responsabilidad sancionadora opera sobre bases distintas que la responsabilidad patrimonial, ya que la sanción tiene una finalidad de reproche y prevención, que no puede articularse de forma objetiva. Sostiene que se habría tenido que analizar si existían vínculos entre el antiguo Banco Popular, SA, y Banco Santander, SA, a la fecha de comisión de la supuesta infracción imputada que permitieran la transmisión de responsabilidad. Tales vínculos no existían, ni en el plano jurídico (eran personas independientes); ni económico (cada uno tenía fondos y recursos diferenciados); ni organizativo (cada entidad tenía sus procedimientos de prevención del blanqueo de capitales).
La aplicación del mecanismo de «resolución» de entidades bancarias conllevó una ruptura radical entre el antiguo Banco Popular, SA, y el nuevo banco resultante del proceso de «resolución», que era una realidad jurídica, económica y organizativa distinta. El nuevo Banco Popular, SA, vendido por el fondo de reestructuración ordenada bancaria a Banco Santander, SA, era una entidad ajena en todos los aspectos a la entidad que cometió la infracción que se imputa (salvo por el nombre de «Banco Popular», que se mantuvo en un primer momento por razones comerciales).
Cita la STC 129/2003, de 30 de junio, FJ 8, según la cual la admisión en nuestro Derecho administrativo sancionador de la responsabilidad directa de las personas jurídicas pasa porque tengan «capacidad de infracción» y es claro...
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