Sala Segunda. Sentencia 132/2023, de 23 de octubre de 2023. Recurso de amparo 5030-2021. Promovido por doña María Concepción Gamarra Ruiz-Clavijo en relación con los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados que rechazaron la toma en consideración por el Pleno de la proposición de ley relativa a la creación de la Autoridad Independiente de Recuperación Económica y la mejora de la gobernanza de los fondos europeos de recuperación. Supuesta vulneración del derecho al ejercicio del cargo representativo: veto gubernamental a una iniciativa legislativa susceptible de provocar un incremento de créditos presupuestarios (SSTC 34/2018 y 44/2018). Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2023-24495 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
ECLI:ES:TC:2023:132
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por la magistrada doña Inmaculada Montalbán Huertas, presidenta, y las magistradas y magistrados doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, don César Tolosa Tribiño y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 5030-2021, interpuesto por doña María Concepción Gamarra Ruiz-Clavijo, diputada del Congreso de los Diputados y portavoz del Grupo Parlamentario Popular en dicha Cámara, representada por el procurador de los tribunales don Manuel Sánchez-Puelles González-Carvajal, contra el acuerdo de la mesa del Congreso de los Diputados de 20 de abril de 2021, por el que se acordó la no procedencia de la toma en consideración por el Pleno de la proposición de ley relativa a la creación de la Autoridad Independiente de Recuperación Económica y la mejora de la gobernanza de los fondos europeos de recuperación, así como contra el acuerdo de la mesa del Congreso de los Diputados de 18 de mayo de 2021, por el que se desestima la solicitud de reconsideración presentada por la portavoz de dicho grupo parlamentario frente al acuerdo anterior. Ha sido ponente el magistrado don César Tolosa Tribiño.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en este tribunal el 21 de julio de 2021 don Manuel Sánchez-Puelles González-Carvajal, procurador de los tribunales y de doña María Concepción Gamarra Ruiz-Clavijo portavoz del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, formuló demanda de amparo contra los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados de los que se ha hecho mérito en el encabezamiento.
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Los hechos relevantes para la resolución del caso son los que a continuación se reseñan:
a) Con fecha 23 de febrero de 2021, el Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados registró ante la mesa de dicha Cámara la proposición de ley relativa a la creación de la Autoridad Independiente de Recuperación Económica (AIPRE en adelante) y la mejora de la gobernanza de los fondos europeos de recuperación. A los efectos que interesan al presente recurso de amparo conviene indicar que:
En el apartado I de la exposición de motivos de la proposición de ley se indica que la misma tiene su razón de ser en el establecimiento de mecanismos que permitan una ejecución ágil, eficaz y eficiente a través de firmes controles que eviten un uso discrecional y partidista de los fondos que integran el paquete de medidas activado por la Unión Europea para ayudar a reparar los daños económicos y sociales que ha provocado la pandemia de coronavirus, activar la recuperación y preparar un futuro mejor para la próxima generación.
En el apartado II de la exposición de motivos se expone que en el capítulo I se crea una AIPRE que será la encargada en España de fijar prioridades, criterios de reparto y el control de los fondos europeos, con independencia de los avatares presupuestarios y del calendario electoral. Señala que en el capítulo II se definen los principios de coordinación entre la AIPRE y las unidades gestoras responsables de la aplicación práctica de los fondos. Refiere que en el capítulo III se dota a la AIPRE –como responsable último del Mecanismo de recuperación y resiliencia– de estructura, incorporando en bloque, con todos sus efectivos y medios materiales, el centro directivo del Ministerio de Hacienda con competencia en materia de fondos europeos.
El art. 1 indica que se crea la AIPRE, como ente de derecho público dotado de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, que ejerce sus funciones con autonomía e independencia funcional respecto de las administraciones públicas. Se le atribuye la interlocución única ante la Unión Europea respecto de la aprobación, gestión y control de los fondos europeos para la recuperación (art. 3) y a efectos puramente organizativos y presupuestarios, la AIPRE se adscribe al Ministerio de Asuntos Económicos y de Transformación Digital (art. 5).
El presidente de la AIPRE, será designado, entre personas de reconocido prestigio y experiencia, su cargo es de dedicación exclusiva y al cesar, durante los dos años posteriores, no podrá ejercer actividad profesional alguna relacionada con los fondos gestionados por la AIPRE. Tendrá la consideración de alto cargo, con rango de subsecretario (art. 6). Dispone el art. 7 que el consejo rector de la AIPRE junto con el presidente, es el máximo órgano de la AIPRE, y en el participaran representantes de las distintas administraciones y funcionarios de la Comisión Europea en la figura de observador. «El personal al servicio de la Autoridad Independiente para la Recuperación Económica será, con carácter general, funcionario de carrera de las administraciones públicas. Si bien podrá reservarse un 20 por 100 de plazas a personal laboral procedente de organismos nacionales o internacionales o personal eventual que permita atraer gestores competentes del sector privado, con una trayectoria y experiencia que se pueda contrastar».
A su vez, en el art. 12 se indica que «el centro directivo del Ministerio de Hacienda con competencia en materia de fondos europeos se incorporará en bloque, con todos sus efectivos y medios materiales, a la estructura de la Autoridad Independiente para la Recuperación Económica» y en la disposición final primera se dispone que «Por el Ministerio de Hacienda se llevaran a cabo las modificaciones de créditos oportunas para la dotación presupuestaria de la Autoridad Independiente para la Recuperación Económica incluyendo el traspaso de los medios y del personal de la Secretaría General de Fondos Europeos en bloque».
b) El 2 de marzo de 2021, la mesa del Congreso de los Diputados admitió a trámite la proposición de ley arriba indicada, traslado la iniciativa al Gobierno a los efectos del art. 126 del Reglamento del Congreso de los Diputados (en adelante RCD) y acordó su publicación en el «Boletín Oficial de las Cortes Generales» (lo que se llevó a efecto en el núm. 151-1, de la Serie B, de 5 de marzo de 2021).
c) El día 14 de abril del 2021, el Gobierno emitió un informe de impacto presupuestario sobre la proposición de ley en el que manifiesta que la aprobación de la iniciativa legislativa supondría un aumento de los créditos presupuestarios, razón por lo que no presta su conformidad para la tramitación en virtud de lo establecido en el apartado sexto del artículo 134 CE. Concretamente, el Gobierno alega lo siguiente:
Valoración
Asimilando el coste que podría tener la nueva autoridad que se pretende crear con el coste que supone en su conjunto el también órgano independiente Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, se estima que esta medida, en caso de aprobarse, tendría un impacto directo negativo en el presupuesto de gastos del Estado de 9 700 000 euros.
Según el artículo 5 de la proposición de ley, a efectos puramente organizativos y presupuestarios, la autoridad se adscribe al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, sin que esta adscripción afecte en ningún caso a su autonomía e independencia funcional. Por consiguiente, tendría repercusión presupuestaria en:
Sección 27: Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (Habría que crear un nuevo programa para el nuevo órgano que se propone). Cabe destacar aquí que, aunque en el artículo 12 de la proposición de ley se establece que "el centro directivo del Ministerio de Hacienda con competencia en materia de fondos Europeos se incorporará en bloque, con todos sus efectivos y medios materiales, a la estructura de la Autoridad Independiente para la Recuperación Económica", dando a entender que el nuevo órgano no tiene por qué generar costes de personal, el artículo 7 del texto prevé que "[e]l personal al servicio de la Autoridad Independiente para la Recuperación Económica será, con carácter general, funcionario de carrera de las administraciones públicas. Si bien podrá reservarse un 20 por 100 de plazas a personal laboral procedente de organismos nacionales o internacionales o personal eventual que permita atraer gestores competentes del sector privado, con un trayectoria y experiencia que se pueda contrastar", lo que puede generar un impacto en el capítulo I.
Por otra parte, y en relación con la financiación de este nuevo órgano, no se especifica la vía de obtención de ingresos que podrán financiar o, al menos coadyuvar a financiar, su actividad.
Criterio
Con base en lo expuesto, se considera que la aprobación de la proposición de ley es susceptible de producir en los presupuestos generales del Estado en vigor un aumento de los créditos presupuestarios, por lo que el Gobierno no presta la conformidad para su tramitación en virtud de lo establecido en el artículo 134.6 de la Constitución.
d) Mediante acuerdo de 20 de abril de 2021, la mesa del Congreso acordó que, de conformidad con los artículos 134.6 CE y 126.2 RCD, no procedía acceder a la toma en consideración por el Pleno de la proposición de ley presentada. Asimismo, resolvió comunicar ese acuerdo al grupo parlamentario autor de la iniciativa, al Gobierno y publicarlo en el «Boletín Oficial de las Cortes Generales». El acuerdo tenía el siguiente tenor literal:
Expresada por el Gobierno su disconformidad, en virtud de lo dispuesto en los artículos 134.6 de la Constitución y 126.2 del Reglamento de la Cámara, acordar que no procede la toma en consideración por el Pleno de la citada proposición de ley. Asimismo, comunicar este acuerdo al grupo parlamentario autor de la iniciativa y al Gobierno y publicar en el "Boletín Oficial de las Cortes Generales".
e) Por escrito de fecha 26 de abril de 2021, la portavoz del Grupo Parlamentario Popular solicitó la reconsideración del anterior acuerdo.
En primer lugar, considera que el criterio de disconformidad del Gobierno ha sido admitido por la mesa de la Cámara que acuerda rechazar la toma en consideración de la proposición de...
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