Sala Primera. Sentencia 80/2023, de 3 de julio de 2023. Recurso de amparo 4255-2020. Promovido por doña Noemí López Madariaga en relación con las resoluciones dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y un juzgado de la capital, que desestimaron su impugnación de la resolución administrativa sancionadora que acordó su expulsión del territorio nacional. Vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad sancionadora: aplicación irrazonable de la norma sancionadora que, anteponiendo la expulsión a la multa, infringió la garantía material del derecho (STC 47/2023).
| Marginal | BOE-A-2023-17866 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
ECLI:ES:TC:2023:80
La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y los magistrados y magistradas don Ricardo Enríquez Sancho, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga y don Juan Carlos Campo Moreno, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 4255-2020, promovido por doña Noemí López Madariaga, contra los siguientes actos de los poderes públicos: (i) la resolución de la delegada del Gobierno en Madrid, de 24 de enero de 2018, decretando la expulsión de la recurrente del territorio nacional, con prohibición de entrada en España por un periodo de tres años; (ii) la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 16 de Madrid, de 5 de marzo de 2019, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución administrativa citada; (iii) la sentencia de la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 30 de septiembre de 2019, que desestimó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia; (iv) la providencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo, de 11 de mayo de 2020, por la que se inadmitió a trámite el recurso de casación promovido contra la sentencia de apelación; y (v) la providencia de la misma sala y sección del Tribunal Supremo, de 15 de julio de 2020, que inadmitió el incidente de nulidad de actuaciones interpuesto contra la anterior providencia de 11 de mayo. Han intervenido el abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este tribunal el 8 de septiembre de 2020, el procurador de los tribunales don José Luis Pesquera García, actuando en nombre y representación de doña Noemí López Madariaga, bajo la defensa del abogado don José Manuel Beltrán Cristóbal, interpuso demanda de amparo contra las resoluciones arriba mencionadas.
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Los hechos con relevancia para la resolución del presente recurso de amparo y a los que se refiere la demanda presentada, son los siguientes:
a) Con fecha 24 de enero de 2018 la delegada del Gobierno en Madrid dictó resolución en el expediente núm. 280020180001035, acordando decretar la expulsión de la recurrente del territorio nacional, con prohibición de retorno al mismo por un periodo de tres años, «a contar desde la fecha en que se lleve a efecto». En el apartado de los hechos se recoge que la recurrente, natural de Nicaragua: «[a]l ser requerid[a] por fuerzas policiales, el día 13 de octubre de 2014 para proceder a su identificación y tras las actuaciones llevadas a cabo con posterioridad, se ha comprobado que no dispone de documento alguno que acredite la situación de estancia o residencia legal en España». Y en el apartado de fundamentos de Derecho se indica que los hechos expuestos «son constitutivos de una infracción prevista en el art. 53.1 a) de la ley orgánica citada [Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LOEx)] donde se tipifica como infracción grave el encontrarse irregularmente en territorio español por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiera solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente».
b) Se interpuso por la ahora demandante de amparo recurso contencioso-administrativo contra la resolución antedicha, en el que se alegó, en primer lugar, que la resolución impugnada carecía de motivación, lo que «ha dado lugar a una indefensión, puesto que mi representada desconoce las razones reales por las cuales se ha dictado el decreto de expulsión. Produciéndose una vulneración del art. 24 de la Constitución». Asimismo, el escrito cuestionó la falta de proporcionalidad de la sanción impuesta, dado que la recurrente no tiene antecedentes penales y había acreditado su arraigo en España, por lo que en todo caso debía ser merecedora de una multa en su grado mínimo. «Por lo que es perfectamente posible, y así lo aconseja el principio de proporcionalidad, que se anule la sanción de expulsión y se sustituya por la sanción económica en su cuantía mínima legal a pesar de la sentencia de 23 de abril de 2015 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, invocada ahora con carácter frecuente por la administración y aplicada con cierto automatismo en [el] presente procedimiento».
El Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 16 de Madrid, encargado del caso (procedimiento abreviado núm. 148-2018), dictó sentencia el 5 de marzo de 2019 desestimando el recurso. Respecto de este motivo de impugnación, la sentencia se refiere en su fundamento de Derecho segundo a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE) de 23 de abril de 2015, que reproduce en algunos de sus fundamentos jurídicos. A continuación el juzgado explica (FJ 3) que a raíz de aquella sentencia la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia fue objeto de revisión, entre otras, en la sentencia de 12 de junio de 2018, que a su vez también reproduce en parte y conforme a la cual el Alto Tribunal entiende que solo cabe imponer en estos casos la sanción de expulsión del territorio nacional por estancia ilegal, tipificada como infracción grave en el art. 53.1 a) LOEx, salvo que la persona se encuentre en alguno de los supuestos de excepción del art. 6, apartados 2 a 5, de la Directiva 2008/115/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, «relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular» también conocida como «Directiva de retorno». Tras lo expuesto, razona el juzgado en el fundamento de Derecho cuarto:
En definitiva, aunque a la recurrente no le consta ningún otro hecho negativo más allá de la estancia irregular, hemos de tener en cuenta las sentencias que han sido transcritas del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Supremo, que prevén la expulsión como única medida de aplicación a situaciones irregulares, salvo que concurra alguna situación de arraigo prevista en el artículo 6 de la Directiva, que enervaría la resolución de expulsión.
Examinado el expediente y las actuaciones judiciales, no se acredita que aquella se encuentre en ninguna situación de arraigo de las previstas en la citada directiva, pues no se aporta ni un solo documento al respecto, ya que lo único que aporta son certificados de envío de dinero a su país, circunstancia que no incide en el arraigo invocado y menos aún, acredita ninguno de los supuestos previstos en la citada directiva.
c) Contra dicha sentencia la misma parte procesal promovió recurso de apelación, en el que alegó la «infracción del principio de proporcionalidad de la sanción. La multa prevista en el art. 55.1 a) de la Ley Orgánica 4/2000 es de aplicación general, mientras que la sanción establecida en el art. 57.1 de la misma ley tendría un carácter excepcional, pues establece que "podrá aplicarse, en atención al principio de proporcionalidad, en lugar de la sanción de multa, la expulsión del territorio español". La sentencia parece invertir los términos establecidos, vulnerándose el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.l de la Constitución puesto que carece de una motivación respecto a la cuestión planteada que es la falta de proporcionalidad, infringiéndose el deber de motivación del artículo 120.3 de la Constitución, de tal manera que la sanción de expulsión sería la que tendría un carácter general mientras que la sanción de multa la considera algo más bien excepcional. […]. Además de esto la sentencia que se recurre en apelación no analiza las circunstancias concretas del caso».
La Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, una vez tramitado el procedimiento (recurso de apelación núm. 572-2019), dictó sentencia el 30 de septiembre de 2019 en sentido desestimatorio, confirmando la resolución de primera instancia. El Tribunal de alzada, fundamento de Derecho segundo, asume los argumentos del juzgado, invocando la STJUE de 23 de abril de 2015 y el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea a la que se refiere la sentencia de la Sección Quinta, Sala Tercera, del Tribunal Supremo citada por el juzgado, en el sentido de declarar que la medida de expulsión es lo procedente en situaciones de estancia irregular, salvo los supuestos de excepción del art. 6, apartados 2 a 5 de la Directiva 2008/115/CE, «o, en su caso, de los supuestos del art. 5 que propicien la aplicación del principio de no devolución». En su aplicación al asunto de autos, razona en el fundamento de Derecho tercero la sentencia de apelación:
En el caso presente: en primer lugar el recurrente, no ha acreditado el arraigo que alega; debe considerarse que la persona afectada puede tener arraigo en España por razón de sus intereses familiares directos, sociales o económicos, con una actividad profesional estable contando con medios lícitos de vida. Sin embargo en ningún caso ha acreditado arraigo que reúna los requisitos anteriores.
El simple hecho de llegar a España y empadronarse no constituye arraigo alguno, de acuerdo con el artículo 18.2 de la Ley 7/1985 de bases de régimen local.
De todo lo anterior, procede la expulsión por falta de la documentación requerida para residir en España, salvo que concurra alguna de las circunstancias expresadas en los artículos 5 y 6 de la citada directiva.
En el caso presente, ello no es así: la cuestión planteada por el recurrente no ha sido acogida por las múltiples sentencias dictadas por esta sala a la luz de la referida sentencia del...
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