Pleno. Sentencia 90/2022, de 30 de junio de 2022. Recurso de inconstitucionalidad 1062-2022. Interpuesto por la Xunta de Galicia en relación con el artículo 20 y la disposición derogatoria única de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. Principio de seguridad jurídica y reserva de ley en la regulación del régimen jurídico de los bienes de dominio público: constitucionalidad de las previsiones legales relativas a la duración de los títulos de ocupación del demanio marítimo y sus prórrogas.
| Marginal | BOE-A-2022-12754 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2022:90
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, presidente; los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, don Santiago Martínez-Vares García, don Antonio Narváez Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón; los magistrados don Ramón Sáez Valcárcel y don Enrique Arnaldo Alcubilla, y las magistradas doña Concepción Espejel Jorquera y doña Inmaculada Montalbán Huertas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1062-2022, interpuesto por la Xunta de Galicia contra el artículo 20 y la disposición derogatoria única de la Ley 7/2021, de 20 mayo, de cambio climático y transición energética. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Santiago Martínez-Vares García.
I. Antecedentes
-
Mediante demanda de inconstitucionalidad presentada en el Tribunal el 18 de febrero de 2022, la Xunta de Galicia impugna el art. 20 y la disposición derogatoria única de la Ley 7/2021, de 20 mayo, de cambio climático y transición energética (en adelante Ley 7/2021), por prescindir de un régimen cierto sobre la extensión de las concesiones de ocupación del dominio público marítimo y sus prórrogas, vulnerando el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y la reserva de ley establecida en la Constitución (art. 132.2 CE).
En primer lugar, el letrado de la Xunta considera que Galicia tiene legitimación para interponer un recurso de inconstitucionalidad en materia no competencial (citando las SSTC 68/2007 y 176/2019), particularmente por la conexión del dominio público marítimo-terrestre con ciertas competencias autonómicas del art. 27 del Estatuto de Autonomía para Galicia (informes, autorizaciones y planificación; ordenación del territorio; instalaciones y obras; infraestructuras; montes; aguas; patrimonio histórico; deporte y ocio; promoción del desarrollo comunitario; planificación y desarrollo económico; marisqueo o apicultura; cofradías o pesquerías).
En segundo lugar, expone la evolución normativa sobre las concesiones privativas del dominio público marítimo-terrestre, y sus prórrogas a través de una extensa referencia a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (en adelante, LC); al Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento general para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas; a la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (en adelante, Ley 2/2013), y al Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de costas, así como a los dictámenes del Consejo de Estado núm. 705/2014, de 17 de septiembre, al proyecto de real decreto por el que se aprueba el Reglamento general de costas, y núm. 204/2020, de 12 de marzo, al anteproyecto de ley de cambio climático y transición energética. Tras esa exposición concluye que esta materia ha estado siempre presidida por la búsqueda de la seguridad jurídica. Por el contrario, el art. 20 de la Ley 7/2021 no ofrece ninguna justificación sobre su alcance en las costas, ni recoge disposiciones transitorias para regular las situaciones anteriores, incluyendo una disposición derogatoria genérica.
En tercer lugar, repasa la doctrina constitucional sobre el principio de seguridad jurídica (con cita de las SSTC 46/1990, FJ 4; 150/1990; 136/2011; 181/2016; 135/2018, FJ 5, y 14/2021) y la reserva de ley en materia de dominio público marítimo-terrestre (con cita de la STC 233/2015), y afirma, por una parte, que no es constitucional que el legislador se mueva en la indeterminación, imponiendo a la administración la labor de rellenar las lagunas legislativas, y por otra parte, considera que la confusión generada por la Ley 7/2021 (en su art. 20 y disposición derogatoria única) acerca del plazo de duración de las concesiones o de las prórrogas, o sobre los requisitos para las concesiones sobre el dominio público marítimo –tanto respecto de antiguos titulares, como de nuevos peticionarios– transgrediría la reserva de ley constitucional.
En cuarto lugar, tras reproducir los apartados 3 y 4 del art. 20 de la Ley 7/2021, referentes a la regulación de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y sus prórrogas y al cómputo de su plazo de duración, y el contenido de la disposición derogatoria única de la misma ley, sostiene su inconstitucionalidad, en cuanto que dejan en la penumbra la pervivencia del art. 2 de la Ley 2/2013 y la vigencia de la disposición transitoria primera de la Ley de costas, sobre el plazo de prórroga de las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre. En concreto sostiene que:
a) Respecto del art. 20 de la Ley 7/2021, tras repasar los plazos de las concesiones de dominio público marítimo-terrestre derivados de la Ley de costas, de la Ley 2/2013 y de la Ley 7/2021, el letrado de la Xunta concluye que esta última ha omitido deliberadamente el régimen del art. 2 de la Ley 2/2013 y de la disposición transitoria primera de la Ley de costas, lo cual, unido a la genérica disposición derogatoria única de la Ley 7/2021, hace que actualmente se ignore si las concesiones demaniales anteriores a la Ley de costas pueden, mediante su prórroga, superar el plazo inicial, o si –conforme a la Ley 7/2021– el plazo máximo incluiría las prórrogas.
El art. 2 de la Ley 2/2013 estableció la legalidad de la concesión más la prórroga (como se deducía del dictamen del Consejo de Estado núm. 705/2014, de 17 de septiembre), pudiendo alcanzar hasta los setenta y cinco años; sin embargo, ahora el art. 20.4 de la Ley 7/2021 incluye la duración de la concesión con «todas sus prórrogas», e indica que no puede superar los setenta y cinco años, declarando la ilegalidad del exceso. Por lo tanto, actualmente, ya no se sabe si el régimen del art. 2 de la Ley 2/2013 ha sido abolido por la disposición derogatoria de la Ley 7/2021, ni si continúa resultando válida la declaración de la STC 233/2015, que admitía la prórroga extraordinaria de las concesiones anteriores a la Ley de costas, justificándola en la equiparación de todos los derechos concesionales al plazo máximo de setenta y cinco años (introducido por la Ley 2/2013).
Además, la entrada en vigor de la Ley 7/2021 genera dudas interpretativas insalvables: se ignora si el plazo máximo de setenta y cinco años de prórroga previsto en su art. 20.4 de la Ley 7/2021 debe dar lugar a una revisión de oficio de las prórrogas extraordinarias concedidas antes de su entrada en vigor; se desconoce la extensión de las prórrogas de las concesiones otorgadas antes de la Ley 2/2013, o de las que –amparadas en la disposición transitoria primera de la Ley de costas– se concedan tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021; las concesiones amparadas en la disposición transitoria primera de la Ley de costas (basadas en derechos reconocidos en sentencia judicial firme o en virtud de inscripciones en el registro de propiedad) no resultarán prorrogables tras la Ley 7/2021. Por lo tanto, se produciría una superposición de distintas normas reguladoras de la misma realidad material, que suscita dudas interpretativas contrarias a la seguridad jurídica (como declaró el dictamen del Consejo de Estado núm. 204/2020, de 12 de marzo).
En resumen, por una parte, el art. 20.4 de la Ley 7/2021 lesionaría el principio de seguridad jurídica, tanto en su vertiente objetiva como en su vertiente subjetiva, incumpliendo el mandato constitucional al legislador de que la producción y aplicación del Derecho estén presididas por criterios de certeza (sobre la identificación y contenido de la norma) y previsibilidad (sobre las consecuencias jurídicas anudadas a su aplicación). Por otra parte, también infringiría la reserva de ley el régimen jurídico del dominio público, particularmente respecto del plazo y de los requisitos para la concesión de autorizaciones, tanto para nuevos peticionarios como para titulares anteriores.
b) En relación con la disposición derogatoria única de la Ley 7/2021 sostiene que su ambigüedad es máxima porque: (i) se desconoce si hay una derogación tácita del art. 2 de la Ley 2/2013, y si el legislador de 2021 ha tomado un camino diferente del de 2013, en el sentido de que las prórrogas no puedan superar los plazos máximos (en cuyo caso coexistirían varios regímenes legales, incompatibles, con objetivos distintos, de imposible conciliación); (ii) la disposición derogatoria única de la Ley 7/2021, al no salvar expresamente el régimen del art. 2 de la Ley 2/2013, lo habría derogado, lo cual entrañaría una retroactividad que afectaría a los derechos adquiridos y al principio de confianza legítima, y (iii) no se puede pretender que la administración colme un vacío legal, mediante actos aplicativos, impugnables ante los tribunales, abocando a los ciudadanos a acudir a la jurisdicción, y a los jueces a resolver sin criterios.
c) Añade que los apartados 3 y 4 del art. 20 de la Ley 7/2021 han omitido cualquier referencia a la Ley 2/2013, generando las siguientes antinomias: (i) aunque las concesiones demaniales anteriores a la Ley 7/2021 no hubiesen sido derogadas, habría cambiado su régimen de prórrogas extraordinarias, pudiendo las prórrogas otorgadas tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021 ser revisadas de oficio y anuladas; (ii) se desconoce si en la revisión de las prórrogas extraordinarias del art. 2 de la Ley 2/2013 y de la disposición transitoria primera de la Ley de costas, se tomarán en cuenta los nuevos factores señalados en el art. 20.3 de la Ley 7/2021, junto con los requisitos de la Ley 2/2013; (iii) la confusión se incrementa cuando el art. 20.3 de la Ley 7/2021 establece una remisión respecto de las prórrogas de las concesiones a la Ley de costas, si bien prescindiendo de la Ley 2/2013. Es...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba