Pleno. Sentencia 74/2022, de 14 de junio de 2022. Cuestión de inconstitucionalidad 1643-2021. Planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo respecto del artículo 203.6 b) 1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria, en la redacción dada por la Ley 7/2012, de 29 de octubre, de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación de la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude. Principios de legalidad (culpabilidad) y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; valor superior de la justicia: constitucionalidad del precepto legal que tipifica la infracción de resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones de la administración tributaria, cometida por personas o entidades que desarrollen actividades económicas. Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2022-11954 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Cuestión de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2022:74
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, presidente; los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, don Santiago Martínez-Vares García, don Antonio Narváez Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón; los magistrados don Ramón Sáez Valcárcel y don Enrique Arnaldo Alcubilla, y las magistradas doña Concepción Espejel Jorquera y doña Inmaculada Montalbán Huertas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1643-2021, promovida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo respecto del art. 203.6 b) 1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria, en la redacción dada por la Ley 7/2012, de 29 de octubre, de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación de la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude, por presunta vulneración del art. 25.1 CE, en relación con los arts. 1.1 y 9.3 CE. Han comparecido el abogado del Estado, en la representación que ostenta, y la fiscal general del Estado. Ha comparecido y formulado alegaciones Endesa Energía, S.A.U., representada por el procurador de los tribunales don Manuel García Arana. Ha sido ponente el magistrado don Ramón Sáez Valcárcel.
I. Antecedentes
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El 22 de marzo de 2021 tuvo entrada en el registro de este tribunal un oficio de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, al que se acompañaba, junto al testimonio del recurso de casación núm. 1481-2019, el auto de 25 de febrero del mismo año, por el que acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 203.6 b) 1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria (en adelante, LGT), por posible infracción del art. 25.1 CE, en relación con los arts. 1.1 y 9.3 CE.
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Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) El Ayuntamiento de Granada inició, respecto de la empresa Endesa Energía, S.A.U. (en adelante, Endesa), un procedimiento de inspección tributaria en relación con la tasa por utilización privativa y aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de la vía pública a favor de las empresas explotadoras de servicios de suministro (tasa 1,5 por 100), conforme a lo dispuesto por el art. 24.1 c) del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y la ordenanza fiscal reguladora de dicha tasa del Ayuntamiento de Granada, correspondiente a los ejercicios 2008, 2009 y 2010.
En el curso del procedimiento inspector, el Ayuntamiento de Granada realizó un primer requerimiento de información a Endesa el 19 de mayo de 2010, que fue atendido el 16 de septiembre, aunque de forma parcial e incompleta. El envío de la información se completó en diversas fechas de los meses de septiembre, octubre y noviembre de ese mismo año.
El 29 de abril de 2011, la inspección del Ayuntamiento de Granada requirió a Endesa documentación nueva no aportada, así como la contabilidad principal y auxiliar relativa a los ejercicios objeto de revisión. El 19 de mayo, el 7 de junio y los días 8, 12 y 26 de septiembre de 2011, Endesa aportó información contable diversa.
El 3 de mayo de 2012, el Ayuntamiento de Granada solicitó una vez más a Endesa documentación que no se había aportado aún y nueva documentación, ampliando la información requerida al periodo 2011. El 26 de octubre de 2012 Endesa aportó documentación sobre facturación y contabilidad de 2011.
La liquidación resultante de la referida actuación de la inspección en concepto del tributo local dio lugar a una deuda tributaria, cuya cuota ascendió a un total de 221 168,27 € (49 387,12 € del acta de disconformidad núm. 1183/2012; 61 557,50 € del acta núm. 1184/2012; y 110 223,65 € del acta núm. 1185/2012).
b) A su vez, el Ayuntamiento de Granada inició un procedimiento sancionador que, una vez instruido, finalizó con la imposición de dos sanciones diferentes.
Una primera sanción se impuso, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 192 LGT, por incumplir la obligación de presentar de forma completa y correcta las declaraciones o documentos necesarios para practicar liquidaciones. Consistió en multa pecuniaria proporcional del 50 por 100 de la cuantía resultante de la adecuada liquidación del tributo, esto es, del importe dejado de ingresar. La cuantía de esta primera sanción ascendió a un total de 110 584,14 €.
La segunda sanción, que fue la que constituyó el objeto de controversia, se impuso, de acuerdo con el art. 203.6 b) 1 LGT, por haber realizado actos tendentes a dilatar, entorpecer o impedir las actuaciones de la administración tributaria. Consistió en multa pecuniaria proporcional del 2 por 100 del importe neto de la cifra de negocios de Endesa correspondiente al ejercicio 2009. La cuantía de esta segunda sanción, impuesta por acuerdo del inspector jefe del Servicio de Inspección de Tributos del Ayuntamiento de Granada de 22 de abril de 2013, ascendió a 600 000 €, el máximo que permite el referido precepto, por ser esta cantidad inferior a la de 145 081 880 €, que es la que hubiera resultado de aplicar el 2 por 100 al importe neto de la cifra de negocios de Endesa en el ejercicio anterior, que se fijó en 7 254 094 000 €.
c) Frente a esta segunda resolución sancionadora interpuso Endesa reclamación económico-administrativa (núm. 331-2013) ante el Tribunal Económico-Administrativo Municipal (TEAM) de Granada. La mercantil alegó inexactitud de la calificación jurídica y ausencia de conducta dolosa o culposa. La reclamación fue desestimada mediante resolución de 5 de abril de 2017.
d) Frente a esta desestimación, Endesa interpuso recurso contencioso-administrativo (núm. 240-2017) ante los juzgados de lo contencioso-administrativo de Granada, alegando inexistencia de «resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones inspectoras», así como ausencia de dolo y culpa. La sentencia de 12 de marzo de 2018, dictada por el Juzgado núm. 5 de Granada, estimó parcialmente el recurso y redujo la sanción impuesta hasta el mínimo previsto legalmente de 20 000 €. Esta decisión se basó en el hecho de que ni el acuerdo sancionador ni el expediente administrativo habían reflejado la magnitud económica de las operaciones que fueron objeto de los requerimientos. Según la sentencia de instancia, «se desconocen, por tanto, los datos necesarios que llevan a la imposición de la sanción en su cuantía máxima dado que no se justifica ese elemento necesario para fijar cuantitativamente la sanción. Por ello hay que aplicar la regla contenida en el penúltimo párrafo del precepto que acaba de transcribirse, imponiendo la sanción mínima de 20 000 €».
e) El Ayuntamiento de Granada interpuso ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía recurso de apelación (núm. 469-2018) contra la sentencia de instancia. Esta fue consentida por Endesa, que no la impugnó. Así, el recurso de apelación versó únicamente sobre la cuantía de la sanción a imponer. La sentencia 2313/2018, de 18 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede de Granada, estimó en parte el recurso. Revocó la sentencia impugnada, y consideró conforme a Derecho tanto la resolución del Ayuntamiento de Granada por la que se impuso la sanción de 600 000 € como la posterior resolución del Tribunal Económico-Administrativo Municipal.
f) Contra esta sentencia preparó Endesa recurso de casación (núm. 1481-2019), que fue admitido a trámite por auto de la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 18 de julio de 2019. El auto de admisión precisó que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en «determinar si la fijación de una sanción tributaria, la del artículo 203.6 b), que la LGT establece en un porcentaje de hasta el 2 por 100 de la cifra de negocios del sujeto infractor, sin que pueda ser inferior a una cantidad mínima ni superar un importe máximo delimitado en la propia Ley, permite al aplicador de la norma establecer una sanción pecuniaria dentro de estos límites máximo y mínimo, atendiendo al examen de la conducta y de la culpabilidad del expedientado, esto es, graduando proporcionalmente la sanción; o si, por el contrario, la norma no permite tales márgenes de apreciación, al disponer que, en todo caso, es la cifra de negocios el único elemento que ha de tomarse en consideración exclusiva para cuantificar la sanción». El auto de admisión identificó como normas a interpretar el art. 203.6 b) 1 LGT, en relación con el art. 178 LGT, así como los arts. 1, 25.1 y 31.1 CE. El recurso de casación fue interpuesto por la representación procesal de Endesa con fecha de 8 de octubre de 2019.
g) Mediante providencia de 23 de julio de 2020, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo abrió el trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) sobre la conveniencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 203.6 b) 1 LGT, por posible vulneración del art. 25.1 CE en relación con los arts. 1.1 y 9.3 CE (principios de proporcionalidad, culpabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos).
h) Mediante escrito de 13 de agosto de 2020, la representación procesal de Endesa formuló sus alegaciones, en las que consideró necesario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
i) Mediante escrito de 18 de agosto de 2020, la letrada del Ayuntamiento de Granada se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Niega que en el caso exista desproporción contraria a la Constitución y...
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