Pleno. Sentencia 63/2023, de 24 de mayo de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 6440-2022. Interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con el artículo 173 de la Ley de les Corts Valencianes 7/2021, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat 2022. Competencias sobre puertos de interés general, ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente: inconstitucionalidad de la previsión de aplicación a los puertos de interés general de titularidad estatal del precepto legal que establece un régimen de distancias mínimas para determinadas actividades económicas que impliquen riesgos para la salud o manipulación de sustancias peligrosas (STC 40/1998).
| Marginal | BOE-A-2023-14931 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2023:63
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6440-2022 interpuesto por el presidente del Gobierno contra el art. 173 de la Ley de les Corts Valencianes 7/2021, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat 2022, por el que se añade un apartado 6 al art. 7 del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell. Han formulado alegaciones la letrada de les Corts Valencianes y la abogada de la Generalitat Valenciana. Ha sido ponente el presidente don Cándido Conde-Pumpido Tourón.
I. Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este tribunal el día 30 de septiembre de 2022, el abogado del Estado interpuso, en nombre del presidente del Gobierno, recurso de inconstitucionalidad contra el art. 173 de la Ley de les Corts Valencianes 7/2021, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat 2022, por el que se añade un apartado sexto al art. 7 del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell.
El abogado del Estado recuerda, entre los antecedentes del recurso, el acuerdo de 23 de marzo de 2022, de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Generalitat (BOE núm. 100, de 27 de abril de 2022), por el que se inician negociaciones para resolver las discrepancias existentes en relación con diversos preceptos y la disposición adicional séptima de la Ley 7/2021, entre ellos el art. 173 objeto de este proceso constitucional. El acuerdo fue comunicado a este tribunal, dentro del plazo de tres meses desde la publicación de la ley, a los efectos previstos en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). La comisión no llegó a alcanzar un acuerdo en relación con el citado art. 173 de la Ley 7/2021 [acuerdo de 28 de septiembre de 2022 (BOE núm. 257, de 26 de octubre de 2022)], lo que condujo a la interposición del presente recurso fundamentado en los motivos que, en síntesis, se exponen a continuación:
a) Sostiene la Abogacía del Estado que el nuevo apartado 6 del art. 7 del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje relativo a los criterios generales de crecimiento territorial y urbano sostenible, introducido por el art. 173 de la Ley 7/2021, viene a condicionar la actividad en el interior de los puertos al exigir que, cuando se trate del almacenamiento de productos petrolíferos, se guarde una distancia de al menos un kilómetro desde el perímetro exterior de la instalación hasta la zona más próxima de suelos residenciales, dotacionales, educativos o sanitarios, y suelos de uso terciario especial. En la medida en que la regulación cuestionada no diferencia entre las distintas categorías de puertos, el abogado del Estado entiende que afecta a los puertos de interés general cuya regulación es competencia exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.20 CE.
b) Tras esta primera aproximación al precepto impugnado, el abogado del Estado realiza el encuadre constitucional del conflicto, confrontando la exclusiva competencia estatal ex art. 149.1.20 CE con la competencia exclusiva de la Generalitat Valenciana en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, de acuerdo con el art. 49.1.9 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (EAV), aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio. Con apoyo en la doctrina del Tribunal (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 5), se niega el carácter ilimitado de la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo, en la medida en que el Estado es titular de una pluralidad de competencias que proyectadas sobre el espacio físico condicionan la estrategia territorial que las comunidades autónomas pretendan llevar a cabo. En estos supuestos de concurrencia competencial sobre un mismo espacio físico, es preciso el establecimiento de fórmulas de cooperación y cuando estas resulten insuficientes, el criterio fundamental es el de la «competencia prevalente» del Estado, como sostiene el abogado del Estado con cita de la doctrina establecida en la STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 8.
c) Dado que de la literalidad del precepto impugnado se infiere, a juicio del abogado del Estado, su aplicación a los puertos de titularidad estatal, se exponen los elementos esenciales de su régimen jurídico. En primer lugar, tomando como punto de partida el art. 4 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, que fija las circunstancias cuya concurrencia los define, y el anexo I de la misma norma, se delimitan los puertos afectados en la Comunidad Valenciana por el precepto impugnado: tienen la consideración de puertos de interés general los de Alicante, Gandía, Valencia, Sagunto y Castellón.
En segundo lugar, la competencia exclusiva para gestionar dichos puertos corresponde a la Administración General del Estado (art. 11 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado), formando, por ello, parte del dominio público marítimo-terrestre e integrando el dominio público portuario estatal, el cual se regula por las disposiciones de esta ley y, supletoriamente, por la legislación de costas (art. 67.1 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado).
En tercer lugar, examina algunos aspectos concretos ligados a la ordenación urbanística de los puertos y del uso de los espacios portuarios. A los efectos de la necesaria coordinación entre las administraciones con competencia concurrente sobre el espacio portuario, «los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística deberán calificar la zona de servicio de los puertos estatales, así como el dominio público portuario afecto al servicio de señalización marítima, como sistema general portuario y no podrán incluir determinaciones que supongan una interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de explotación portuaria y de señalización marítima» (art. 56.1 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado). Y ese sistema general portuario se desarrollará a través de un plan especial o instrumento equivalente (art. 56.2 del citado texto refundido).
En cuanto a los usos en los espacios portuarios, el art. 69.1 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado dispone que el Ministerio de Fomento determinará, a través de la orden ministerial de delimitación de los espacios y usos portuarios (en adelante DEUP) y con la participación de la administración urbanística en los ámbitos de su competencia, «una zona de servicio que incluirá los espacios de tierra y de agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios […], los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria y aquellos que puedan destinarse a usos vinculados a la interacción puerto-ciudad mencionados en dicho artículo». La propuesta de DEUP «incluirá la definición exterior e interior del dominio público portuario, los usos previstos para cada una de las diferentes áreas en las que se divida la zona de servicio del puerto a los que se refiere el artículo 72 de esta ley, y la justificación de la necesidad o conveniencia de tales usos, según criterios transparentes, objetivos, no discriminatorios y de fomento de la competencia en la prestación de servicios» (art. 69.3 del texto refundido de la Ley de puertos del Estado). El abogado del Estado pone de manifiesto que este régimen legal ha sido avalado por el Tribunal Constitucional respecto de la anterior Ley 27/1992, de 24 de noviembre, cuyo contenido es sustancialmente el mismo (STC 40/1998, de 19 de febrero, FFJJ 30 y 35).
d) A la vista del régimen legal descrito, la abogacía del Estado concluye que el precepto impugnado, por su carácter indiferenciado en cuanto al ámbito de aplicación —por oposición a otros preceptos de la Ley 7/2021 que sí constriñen su aplicación a puertos de competencia autonómica (art. 183)—, interfiere en el ejercicio de las competencias estatales respecto de los posibles contenidos de la DEUP en puertos de interés general ubicados en el territorio de la Comunidad Autónoma Valenciana, vulnerando, por ello, la competencia exclusiva del Estado en esta materia (art. 149.1.20 CE).
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Por providencia de 26 de octubre de 2022 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, así como a les Corts Valencianes y al Consell de la Generalitat, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado por el presidente del Gobierno el art. 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado, desde la fecha de interposición del recurso —30 de septiembre de 2022— para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, lo que se...
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