Pleno. Sentencia 50/2023, de 10 de mayo de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 1875-2021. Interpuesto por el Parlamento de las Illes Balears respecto de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2021. Principios de solidaridad, lealtad constitucional y cooperación en el ámbito de los instrumentos de financiación autonómica: improcedencia de derivar de las normas que atienden el factor de insularidad un concreto modelo constitucional de financiación autonómica.
| Marginal | BOE-A-2023-13961 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2023:50
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1875-2021, interpuesto por el Parlamento de las Illes Balears contra la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2021. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón.
I. Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este tribunal el día 30 de marzo de 2021 se ha promovido recurso de inconstitucionalidad por el Parlamento de las Illes Balears contra la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2021.
La demanda solicita que se declare la inconstitucionalidad de la citada Ley por vulneración de los arts. 2 y 138 CE, en razón del desequilibrio económico generado entre las Illes Balears y las diversas partes del territorio español atendiendo a las circunstancias del hecho insular, producido como consecuencia de la omisión en el texto de la Ley 11/2020 de la aplicación de los arts. 15 y 17 del Real Decreto-ley 4/2019, de 22 de febrero, del régimen especial de las Illes Balears. Al escrito de demanda se acompaña certificación del dictamen 21/2021, emitido por el Consejo Consultivo de las Illes Balears el 26 de marzo de 2021.
El recurso se fundamenta en los motivos que seguidamente se exponen.
Comienza la demanda señalando que el recurso se presenta por omisión legislativa, motivo este que encuentra acomodo en la doctrina del Tribunal Constitucional y, en concreto, en las sentencias que de forma pormenorizada se incluyen en el dictamen emitido por el Consejo Consultivo de las Illes Balears, entre las que se citan las SSTC 11/1981, de 8 de abril; 24/1982, de 13 de mayo; 98/1985, de 29 de julio; 273/2005, de 27 de octubre, y 52/2006, de 16 de febrero.
El art. 2 CE reconoce y garantiza la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas; y el art. 138.1 CE viene a garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2, velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.
Como antecedentes normativos del desarrollo de esta previsión constitucional se mencionan la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y la Ley 29/1990, de 26 de diciembre, del fondo de compensación interterritorial; y, para las Illes Balears, la Ley 30/1998, de 29 de julio, del régimen especial de las Illes Balears; disposiciones todas ellas que inauguran el desarrollo del principio de solidaridad interterritorial.
Recuerda la demanda que el Real Decreto-ley 4/2019, de 22 de febrero, del régimen especial de las Illes Balears, señala en su preámbulo que de la formulación constitucional contenida en el art. 138.1 CE, se desprenden dos efectos inmediatos: la existencia del hecho insular como un conjunto de circunstancias específicas cuya determinación se encomienda al Estado; y que este hecho insular tiene que ser atendido al formular las políticas concretas.
Considera, en consecuencia, que el citado precepto constitucional tiene efectos inmediatos y exigibles jurídicamente. El primer resultado de este mandato se traduce en la norma legal que aprueba el régimen especial de las Illes Balears, que se configura como la manera que tiene el Estado de cumplir el mandato constitucional; y el incumplimiento de este Real Decreto-ley (o cuando menos, de sus elementos fundamentales) supone el incumplimiento del art. 138.1 CE. Es la ley estatal de presupuestos la que está llamada a ser elemento crucial para cumplir el mandato constitucional de atender de forma particular las circunstancias del hecho insular. En consecuencia, es constitucionalmente exigible que el Estado atienda el hecho insular mediante el mecanismo de materialización del equilibrio económico (el factor de insularidad previsto en el Real Decreto-ley 4/2019).
La jurisprudencia constitucional ha establecido el carácter evolutivo y finalista del régimen especial en el que se concretan las circunstancias del hecho insular, pero exige, en todo caso, la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar (STC 109/2004, de 30 de junio). El régimen especial se configura como el contenido que el legislador da en cada momento al mandato constitucional de atender las circunstancias de la insularidad, por lo que su incumplimiento deja sin efecto el mandato del art. 138.1 CE. Ello determina que no sea constitucionalmente admisible que el principal instrumento financiero de ese régimen especial (factor de insularidad) no exista en los presupuestos, porque esa ausencia hace irreconocible el régimen especial, y no respeta el contenido mínimo protegido por el art. 138.1 CE.
A juicio del recurrente, esa vinculación entre el cumplimiento de lo que establece el régimen especial y el cumplimiento del mandato constitucional ha quedado establecida en la STC 16/2003, de 30 de enero, referida al régimen económico y fiscal de Canarias. Afirma que si no existe ninguna política dirigida a compensar específicamente las circunstancias del hecho insular, la garantía constitucional no es reconocible y los intereses protegidos por el art. 138.1 CE no resultan reales y concretos, pues no se respeta el reducto del equilibrio económico de los territorios insulares constitucionalmente indisponible por el legislador.
Según la demanda, la Ley 11/2020 incurre en omisión de los mandatos expresos contenidos en los arts. 15 (transporte público terrestre) y 17 (factor de insularidad) del Real Decreto-ley 4/2019, norma que viene a desarrollar el mandato contenido en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (arts. 3 y 120 y disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero), el cual a su vez regula el hecho insular por mandato directo de la propia Constitución. Sostiene que la citada Ley de presupuestos contradice la Constitución y las normas que conforman el bloque de constitucionalidad, dentro de las cuales se integra el citado Real Decreto-ley, en tanto se trata de una norma que desarrolla la disposición adicional sexta del Estatuto de Autonomía y completa la previsión de un régimen especial para las Illes Balears y, además, se dictó como normativa básica del Estado al amparo del art. 149.1.13 y 14 CE.
En consecuencia, la omisión en la Ley de presupuestos de la aplicación de los precitados arts. 15 y 17 del Real Decreto-ley 4/2019 genera un desequilibrio económico entre las Illes Balears y las diversas partes del territorio español, atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular, que es contrario al art. 138 CE e infringe el principio de solidaridad que garantiza el art. 2 del texto constitucional. Teniendo en cuenta el mandato constitucional al legislador de regular y dar protección al hecho insular, la cadena normativa queda incompleta si la Ley de presupuestos no incorpora las partidas previstas en la citada legislación, lo cual conduce a que toda esta normativa de desarrollo devenga inaplicable, sin sentido y vacía de contenido.
A ello se añade, a juicio de los recurrentes, la infracción del principio de lealtad constitucional y cooperación, que debe presidir las relaciones bilaterales entre el Estado y las comunidades autónomas. Cuestión sobre la que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en repetidas ocasiones, afirmando que resulta esencial en las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial, que es de observancia obligada y que tiene una específica proyección en la materia financiera; recalcando también la conexión entre este principio y el establecimiento de un sistema adecuado de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas, y de estas entre sí, principios todos ellos que deben hacerse efectivos al margen incluso del régimen de distribución competencial.
Por consiguiente, conforme a la demanda, en la medida en que quede acreditada la existencia de desequilibrios derivados de la condición insular de determinadas partes del territorio, nace una obligación para el Estado, la de actuar a fin de establecer un adecuado y justo equilibrio económico interterritorial. Contexto en el que se enmarcan el art. 138.1 CE y la disposición adicional sexta del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.
La aplicación de tales principios determina la obligación que debe asumir el Estado para garantizar un adecuado y justo equilibrio económico interterritorial y devenir fiel garante de la solidaridad económica interterritorial, mediante la oportuna Ley de presupuestos que reconozca y garantice estos principios a los que se halla sujeto.
El escrito de demanda añade una serie de consideraciones económicas derivadas del hecho insular. Se alude en este punto a las memorias del Consejo Económico y Social de las Illes Balears, según las cuales esta comunidad autónoma ha sido la que ha sufrido un mayor descenso en renta per cápita en los últimos veinte años, encontrándose en un 5 por 100 por debajo de la europea. Esta situación se ha acentuado de manera drástica con la pandemia del Covid-19, puesto que la falta de diversificación económica, como consecuencia de la no compensación de la insularidad, genera una alta vulnerabilidad económica. Se pone de relieve que las Illes Balears continúan siendo...
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