Pleno. Sentencia 29/2022, de 24 de febrero de 2022. Recurso de inconstitucionalidad 6003-2021. Interpuesto por el Parlamento de Canarias respecto de la disposición final primera, apartado cuarto, de la Ley 11/2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de la Directiva (UE) 2016/1164, del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, de modificación de diversas normas tributarias y en materia de regulación del juego. Garantía institucional del régimen económico y fiscal de Canarias: extinción, por pérdida sobrevenida de objeto, del recurso de inconstitucionalidad.
| Marginal | BOE-A-2022-4822 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2022:29
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, presidente; los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, don Santiago Martínez-Vares García, don Antonio Narváez Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón; los magistrados don Ramón Sáez Valcárcel y don Enrique Arnaldo Alcubilla, y las magistradas doña Concepción Espejel Jorquera y doña Inmaculada Montalbán Huertas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6003-2021, interpuesto por el Parlamento de Canarias contra la disposición final primera, apartado cuarto de la Ley 11/2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de la Directiva (UE) 2016/1164, del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, de modificación de diversas normas tributarias y en materia de regulación del juego. Han intervenido y formulado alegaciones el Congreso de los Diputados, el Senado y el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Santiago Martínez-Vares García.
I. Antecedentes
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El 23 de septiembre de 2021 tuvo entrada en el registro general de este tribunal Constitucional un escrito firmado por dos letrados del Parlamento de Canarias, en la representación que legalmente ostentan, por el que interponen recurso de inconstitucionalidad contra la disposición final primera, apartado cuarto de la Ley 11/2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de la Directiva (UE) 2016/1164, del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, de modificación de diversas normas tributarias y en materia de regulación del juego.
Considera la demanda que la disposición impugnada infringe en primer lugar la disposición adicional tercera de la Constitución Española y el artículo 166 del Estatuto de Autonomía de Canarias (en adelante EACan) en lo relativo a la garantía institucional del régimen económico y fiscal de Canarias; y en segundo lugar la disposición adicional tercera de la Constitución Española y el artículo 167 EACan (tras la reforma aprobada por Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre), que concreta la garantía procedimental del régimen económico y fiscal de Canarias.
a) Para los recurrentes la vulneración de la garantía institucional del régimen económico y fiscal de Canarias resulta del establecimiento por el precepto impugnado de un nuevo límite en las deducciones que desconoce el contenido esencial del régimen económico y fiscal de Canarias, desnaturaliza la institución constitucionalmente garantizada y contraviene el principio de política fiscal diferenciada (art. 166.2 EACan) y su concreción en el artículo 94.1 de la Ley 20/1991, de 7 de junio. Alude al concepto constitucional de «garantía institucional» a través de la STC 32/1981, de 18 de junio, FJ 3, y a las características esenciales del régimen económico y fiscal de Canarias, mediante la cita de la STC 35/1984, de 13 de marzo, FJ 2, y sostiene que dicha garantía, aunque no asegura un contenido concreto, y no es fácil extraer de la misma un contenido inalterable, o la existencia de un límite material rígido para el legislador estatal, es desconocida cuando la institución es limitada, de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución (STC 16/2003, de 30 de enero, FFJJ 7 y 8).
Continúa sus alegaciones con referencias a las SSTC 62/2003, de 27 de marzo, FJ 4; 109/2004, de 30 de junio, FJ 3, y 164/2014, de 26 de septiembre, FJ 3, de las que resulta que el régimen económico y fiscal canario se ha caracterizado por un conjunto de medias heterogéneas, de naturaleza económico y fiscal, de carácter evolutivo, que pueden variar en función de las circunstancias específicas de Canarias y del resto del territorio español, con las que se pretende la realización efectiva del principio de solidaridad atendiendo precisamente al hecho insular y cuya característica fundamental ha sido mantener «una presión fiscal indirecta, diferenciada y menor que en el resto del Estado», mediante una estructura impositiva con tributos equivalentes o similares a los existentes en el resto del territorio nacional. Dicha regulación se encontraba contenida en las Leyes 20/1991, de 7 de junio y 19/1994, de 6 de julio, a cuyo preámbulo se refiere extensamente.
Afirma que la reforma del Estatuto canario operada en 2018 (Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre) robustece en el art. 166 EACan la garantía institucional y procedimental que encierra la disposición adicional tercera de la Constitución, que identifica como rasgo del régimen económico y fiscal de Canarias una política fiscal diferenciada, «ampliando de ese modo, el núcleo indisponible de la garantía institucional», que no solo se proyecta en una imposición indirecta singular, sino también en la imposición directa. Afirma que el art. 94.1 de la Ley 20/1991, contempla como principio, el diferencial en las deducciones por inversiones en Canarias en la tributación del impuesto de sociedades, que la norma impugnada desconoce, al establecer de facto la equiparación del tratamiento fiscal en cuanto a los límites de las deducciones por inversiones en producciones cinematográficas, series audiovisuales y espectáculos en vivo de artes escénicas y musicales de Canarias.
b) En segundo lugar, considera que se ha vulnerado la garantía procedimental de la disposición adicional tercera de la CE y del artículo 167 EACan por la modificación del régimen económico y fiscal de Canarias contraviniendo los efectos del informe desfavorable del Parlamento de Canarias. En tal sentido, destaca el carácter preceptivo del informe (SSTC 16/2003, FJ 9, y 164/2013, FJ 5), así como la inconstitucionalidad de la modificación del régimen fiscal canario sin el informe previo del Parlamento de Canarias, que deberá obrar en el Congreso de los Diputados antes de la aprobación definitiva del proyecto o proposición de ley, sin que pueda incluirse en el orden del día de una sesión plenaria hasta tanto no obre el referido informe. Es una garantía procedimental, que otorga un plus de participación a la Comunidad Autónoma de Canarias [STC 164/2014, FJ 2 a)]. Entiende que tras la reforma del art. 167 EACan operada por la Ley Orgánica 1/2018, se ha establecido un procedimiento más simple pero basado en el principio general de colaboración y el deber de lealtad institucional para los supuestos en que el informe fuera desfavorable (con la mayoría de dos tercios de los miembros de la Cámara). De este modo se crea un sistema nuevo sustentado en la búsqueda de acuerdos a través de la Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración General del Estado y la de la Comunidad Autónoma de Canarias y se dispuso la continuidad del procedimiento de elaboración normativa una vez se llegue a acuerdos en el seno de la misma o transcurrido el plazo de dos meses desde la iniciación de negociaciones. De este modo se refuerza la garantía institucional y el establecimiento de mecanismos de coordinación en la modificación.
Afirma que la actuación del Congreso de los Diputados, ha infringido el mencionado precepto estatutario, pues remitió el texto a la Cámara alta sin el preceptivo informe, y si bien el texto impugnado fue el resultado de una enmienda del Senado, y esta cámara requirió el informe del Parlamento de Canarias, casi simultáneamente a este requerimiento remitió el proyecto de ley al Congreso de los Diputados, quien lo mantuvo en el orden del día de la sesión plenaria convocada para el 30 de junio de 2021, a pesar de conocer que no contaba con el exigido informe para poder votar la enmienda del Senado que modificaba el régimen económico fiscal. Indican los recurrentes que el informe fue evacuado por el Parlamento de Canarias el 28 de junio y se envió a ambas cámaras de las Cortes Generales de forma anticipada por correo electrónico, ese mismo día, teniendo entrada formal en papel el día 30 de junio, sin que conste que en el debate y votación en el Congreso se cumplieran las previsiones del art. 69 del Reglamento del Congreso de los Diputados.
Es por ello que los recurrentes consideran que la actuación del Congreso de los Diputados ha sido contraria al deber de «lealtad institucional» inherente al artículo 167.2 EACan que actualmente concreta la garantía procedimental constitucionalmente establecida en el régimen económico y fiscal de Canarias, ya que el Informe evacuado no pudo siquiera considerarse al momento de aprobarse la referida enmienda del Senado, que modificaba el texto de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del régimen económico y fiscal y no se constituyó la Comisión Bilateral Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma llamada a resolver las discrepancias iniciando negociaciones, pese a que el informe sobre la modificación fue desfavorable con el apoyo de una mayoría de dos tercios del Parlamento de Canarias.
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Por providencia de 28 de octubre de 2021, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Canarias y, en su representación y defensa, por el letrado del mismo, contra la disposición final primera, apartado cuarto, de la Ley 11/ 2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de la Directiva (UE) 2016/1164, del Consejo, de 12 de julio de 2016. Asimismo, acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al...
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