Pleno. Sentencia 171/2023, de 22 de noviembre de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 1951-2023. Interpuesto por el Gobierno de la Xunta de Galicia respecto del artículo 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias. Supuesta vulneración del derecho al ejercicio de las funciones representativas (homogeneidad de las enmiendas parlamentarias respecto del texto que se pretende modificar), principios de legalidad tributaria, capacidad económica y no confiscatoriedad, corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional: STC 149/2023 (constitucionalidad del precepto legal que crea el impuesto temporal sobre grandes fortunas como tributo directo, de naturaleza personal y complementario del impuesto sobre el patrimonio). Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2023-25992 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2023:171
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1951-2023, interpuesto por la Xunta de Galicia contra el art. 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias. Han comparecido el Congreso de los Diputados, el Senado y el Gobierno de la Nación. Han formulado alegaciones la letrada de las Cortes Generales, en representación del Congreso, y el abogado del Estado, en representación del Gobierno. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
l. Mediante escrito presentado el 23 de marzo de 2023 en el registro del Tribunal Constitucional, la Xunta de Galicia interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra el art. 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias (en adelante, Ley 38/2022). Dicha ley fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 311, de 28 de diciembre de 2022 (corrección de errores publicada en el BOE núm. 54, de 4 de marzo de 2023, que no afecta al precepto impugnado). El art. 3 que se impugna lleva por rúbrica «Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas».
El recurso de inconstitucionalidad se funda en los motivos siguientes: a) infracción de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, del bloque de la constitucionalidad en materia de tributos cedidos y del principio de lealtad institucional [arts. 156.1 y 157.3 CE, desarrollados por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA)]; b) vulneración del derecho de representación política consagrado en el art. 23.2 CE; y c) infracción del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE.
a) La demanda denuncia, en primer lugar, la vulneración de la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Galicia, del bloque de constitucionalidad en materia de tributos cedidos y del principio de lealtad institucional. En concreto, cita como infringidos los arts. 150.1, 156.1 y 157.3 CE; los arts.1, 2.1 g), 3, 10.2 y 10.3 in fine y 19.2 b) LOFCA; la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía para Galicia; el art. 9 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; el art. 47 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, reguladora del sistema de financiación, y el art. 2 de la Ley 17/2010, de 16 de diciembre, de cesión de tributos a la Comunidad Autónoma de Galicia.
El letrado autonómico alega que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas tiene la finalidad de neutralizar las medidas adoptadas por algunas comunidades autónomas, entre ellas Galicia, respecto del impuesto sobre el patrimonio, lo que vacía de contenido las competencias normativas autonómicas que se han ejercido, en el caso concreto gallego, en la Ley 7/2022, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, como medida para «incentivar el mantenimiento del patrimonio, de no penalizar el ahorro y de favorecer las inversiones estratégicas en Galicia», invadiendo con ello la competencia atribuida a las comunidades autónomas por la LOFCA y la Ley 22/2009 y asumida en los estatutos de autonomía. Invasión que menoscaba la autonomía financiera de la que la fiscalidad es una manifestación particular.
Considera que hay una coincidencia reconocida entre ambos impuestos, con la única diferencia de que el nuevo impuesto grava solo aquellos patrimonios netos que superen los 3 000 000 €. Es cierto que el impuesto sobre el patrimonio es un tributo estatal y que ello no cambia por su cesión a las comunidades autónomas, pero también lo es que esa cesión implica delegar competencias como las ejercitadas sobre la bonificación en la cuota. Argumenta que no cabe traer como legítimo objetivo que haya una uniformidad cuando si hubo esa cesión del tributo es para que las comunidades autónomas puedan tener sus legítimas políticas. Recuerda que las diferencias, allí donde las comunidades autónomas tienen competencias, son consustanciales al Estado de las autonomías.
Por ello, se vulnera el art. 156 CE al gravar el Estado un ámbito o espacio fiscal cedido a las comunidades autónomas, cesión que incluía el plano normativo; y más cuando esa entrada del Estado lo ha sido a la vista de legítimas políticas fiscales autonómicas y con la intención de vaciarlas.
La demanda argumenta que la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.14 CE no puede servir para neutralizar y vaciar de contenido las competencias normativas asumidas por las comunidades autónomas en virtud de la Constitución y de la LOFCA. Una armonización requeriría, como mínimo, la modificación de la normativa del sistema de financiación, previo debate en el Consejo de Política Fiscal y Financiera regulado en la LOFCA, en el que el Estado ejerce sus funciones de cooperación y coordinación. Se produce, por tanto, una armonización impropia que lesiona la reserva de ley orgánica contenida en el art. 157.3 CE, afectando a las relaciones financieras entre el Estado y las comunidades autónomas Tampoco puede invocarse el art. 149.1.1 CE ya que la competencia reconocida en este no puede interpretarse de tal manera que deje sin contenido las competencias legislativas autonómicas. De igual modo, no cabe amparar la armonización en el art. 149.1.13 CE pues no concurren los presupuestos que la doctrina constitucional exige para el ejercicio de competencia de «planificación general de la actividad económica». Finalmente, la vulneración de la autonomía financiera de la comunidad autónoma tampoco encuentra respaldo en el pretendido interés recaudatorio, ya que el legislador estatal tiene a su alcance otras herramientas más efectivas y directas para financiar políticas de apoyo a los más vulnerables sin conculcar el bloque de la constitucionalidad.
Junto a la vulneración de la autonomía financiera, la Xunta denuncia que se incumple la reserva de ley orgánica prevista en el art. 157.3 CE al regular, modificándola, una materia reservada a la LOFCA. Esta ley es el punto de referencia para determinar la extensión y límites de la autonomía financiera de las comunidades autónomas y las facultades que al respecto se reservan a los órganos centrales del Estado para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las competencias que la Constitución les atribuye. La demanda considera que no es posible que una ley ordinaria sea el cauce para que el Estado pueda recuperar el hecho imponible mediante la creación de este nuevo impuesto. Habría hecho falta como mínimo una ley orgánica para modificar la LOFCA, en apoyo de lo cual cita la STC 35/2012, de 15 de marzo.
El letrado de la Xunta insiste en la necesidad de que en materia de financiación autonómica haya una negociación multilateral en el ámbito del Consejo de Política Fiscal y Financiera, como recuerdan las SSTC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 4, y 68/1996, de 4 de abril, FJ 10. Es cierto –añade– que existe el precedente de la STC 26/2015, de 19 de febrero, referida al impuesto sobre depósitos en las entidades de crédito, pero a dicha sentencia formularon un voto particular cinco magistrados y el que existiera una postura mayoritaria tan limitada denota que cabe una revisión de la misma.
Es admisible que el Estado altere el alcance y de las condiciones de la cesión de un tributo, pero debe hacerlo supeditándose a las exigencias formales establecidas para ello, lo que aquí no se ha hecho. Con ello se ha vulnerado también el principio de lealtad institucional que, como señala la doctrina del Tribunal Constitucional, resulta «esencial en las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial» y «constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada» (STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 11). Cita el art. 2.1 g) LOFCA y el art. 9 de la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que exigen a todas las administraciones públicas valorar el impacto que sus actuaciones pudieran tener en el resto, respetar el ejercicio legítimo de sus competencias, ponderar la totalidad de los intereses públicos implicados y cumplir con los deberes de suministro de información y transparencia.
La aprobación del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas se hace al margen de ese principio, pues el Estado deja sin contenido de modo unilateral competencias normativas reconocidas a las comunidades autónomas en el bloque de constitucionalidad, alterando de modo drástico y repentino su política tributaria.
b) En segundo lugar, la Xunta de Galicia denuncia la infracción del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE, por la aplicación retroactiva de una norma tributaria. Atribuye la vulneración al apartado décimo del art. 3 de la Ley 38/2022, que dispone que «[e]l impuesto se devengará el 31 de diciembre de cada año y afectará al patrimonio neto del cual sea titular el sujeto pasivo en dicha fecha» en conexión con el apartado vigesimoctavo y la disposición adicional octava, que regulan los años en que se aplicará el impuesto temporal de...
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