Pleno. Sentencia 170/2023, de 22 de noviembre de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 1258-2023. Interpuesto por el Gobierno de la Junta de Andalucía respecto del artículo 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias. Supuesta vulneración del derecho al ejercicio de las funciones representativas (homogeneidad de las enmiendas parlamentarias respecto del texto que se pretende modificar), principios de legalidad tributaria, capacidad económica y no confiscatoriedad, corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional: STC 149/2023 (constitucionalidad del precepto legal que crea el impuesto temporal sobre grandes fortunas como tributo directo, de naturaleza personal y complementario del impuesto sobre el patrimonio). Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2023-25991 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2023:170
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1258-2023, interpuesto por el Gobierno de la Junta de Andalucía contra el art. 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias. Han comparecido el Congreso de los Diputados, el Senado y el Gobierno de la Nación. Han formulado alegaciones la letrada de las Cortes Generales, en representación del Congreso, y el abogado del Estado, en representación del Gobierno. Ha sido ponente el magistrado don Juan Carlos Campo Moreno.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado el 24 de febrero de 2023 en el registro del Tribunal Constitucional, el Gobierno de la Junta de Andalucía interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra el art. 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias (en adelante, Ley 38/2022). Dicha ley fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 311, de 28 de diciembre de 2022 (corrección de errores publicada en el «BOE» núm. 54, de 4 de marzo de 2023, que no afecta al precepto impugnado). El art. 3 que se impugna lleva por rúbrica «Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas».
El recurso de inconstitucionalidad se funda en cuatro motivos: a) infracción de la autonomía financiera de las comunidades autónomas y del bloque de la constitucionalidad en materia de tributos cedidos; b) vulneración del derecho de representación política consagrado en el art. 23.2 CE; c) vulneración de los principios de lealtad constitucional y de lealtad institucional del art. 2.1 g) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA), y d) infracción del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE.
a) La demanda denuncia, en primer lugar, la vulneración de la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Andalucía y la consiguiente infracción de los arts. 2, 137 y 156.1 CE. A esta alegación principal se suma la infracción de dos garantías procedimentales: (i) de la reserva de ley orgánica para la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las comunidades autónomas [art. 157 CE, en relación con los arts. 1 y 19.2 b) LOFCA, y arts. 175 y 180.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd)]; y (ii) de la obligación prevista en los arts. 176.2 a) y 178 EAAnd de someter a acuerdo de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía y de tramitar como proyecto de ley cualquier modificación legislativa que afecte al alcance y las condiciones de la cesión de un tributo.
La impugnación se basa en una comprensión del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas como una figura tributaria artificiosa que supone un mero sucedáneo o «clon» del impuesto sobre el patrimonio, sobre el que Andalucía estableció una bonificación del 100 por 100 en la cuota a través del Decreto-ley de la Junta de Andalucía 7/2022, de 20 de septiembre. A juicio del letrado autonómico, el nuevo impuesto ha sido introducido con la única finalidad de vaciar de contenido la competencia normativa de las comunidades autónomas sobre el impuesto sobre el patrimonio y, más concretamente, con la intención de neutralizar las bonificaciones introducidas por algunas de ellas.
Los argumentos que acreditan que la verdadera naturaleza del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas es la de un impuesto «clon» del impuesto sobre el patrimonio son los siguientes: (i) el preámbulo de la propia Ley 38/2022 (apartado V) reconoce tanto la finalidad «armonizadora» del primero de dichos impuestos, como su coincidencia «básica» con el impuesto sobre el patrimonio; (ii) la coincidencia entre ambos tributos va más allá de lo que expresamente se reconoce en el preámbulo, como ponen de manifiesto las numerosas remisiones que hace la Ley 38/2022 a las reglas de la Ley 19/1991, de 6 de junio, del impuesto sobre el patrimonio; (iii) no obstante, la coincidencia fundamental se encuentra en la regulación del hecho imponible. El preámbulo niega la identidad entre ambos tributos, pero el letrado de la Junta observa que la única diferencia es el umbral de tributación (3 000 000 € en el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas) lo que no puede entenderse integrado en el núcleo esencial de la definición del hecho imponible. Hay, por ello, una coincidencia sustancial entre ambos impuestos, que hacen del tributo aquí controvertido un «impuesto sobre el patrimonio bis».
Con este presupuesto, el letrado autonómico argumenta que la figura creada en el artículo impugnado no solo duplica otro tributo estatal preexistente (impuesto sobre el patrimonio), que ha sido objeto de cesión a las comunidades autónomas, sino que, en la práctica, vacía de contenido las competencias normativas atribuidas a la Comunidad Autónoma de Andalucía respecto del impuesto sobre el patrimonio. Así resulta del efecto combinado del art. 3.2.2, que prohíbe la cesión del nuevo tributo a las comunidades autónomas, y del art. 3.15, según el cual de la cuota del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas se podrá deducir la cuota del impuesto sobre el patrimonio efectivamente satisfecha.
Esta regulación pone a las comunidades autónomas que establecieron bonificaciones de cuota en el impuesto sobre el patrimonio, como es el caso de Andalucía, ante una disyuntiva clara. Si las mantienen, será el Estado el que, a través de este nuevo tributo, reciba los ingresos correspondientes. Si las suprimen, podrán, por lo menos, recibir esos ingresos. La bonificación queda, con ello, completamente neutralizada. Las comunidades autónomas que no han bonificado el impuesto sobre el patrimonio se verán, además, disuadidas de hacerlo, ya que el único efecto sería transferir los ingresos que vienen percibiendo al Estado.
Esto supone una lesión de la autonomía financiera, ya que –a juicio del gobierno autonómico recurrente– esta debe concebirse en clave de autonomía política (conforme a una lectura conjunta de los arts. 2, 137 y 156.1 CE) y debe entenderse que incluye la utilización de las «herramientas fiscales» no solo para obtener ingresos sino también para perseguir finalidades extrafiscales legítimas (no recaudatorias). Eso es precisamente lo que ha hecho la Comunidad Autónoma de Andalucía al bonificar al 100 por 100 la cuota del impuesto sobre el patrimonio. El Decreto-ley 7/2022, de 20 de septiembre, precisaba que esa bonificación se introducía con el objetivo de atraer «más talento con capacidad inversora y con ello el fomento de la actividad económica andaluza y la creación de empleo» (apartado III del preámbulo). La posibilidad de utilizar las figuras tributarias para lograr fines extrafiscales se ve fortalecida por la propia evolución del sistema de financiación autonómica a un modelo basado en la «corresponsabilidad fiscal».
El letrado de la Junta de Andalucía invoca, en apoyo de esta interpretación, la STC 179/2006, de 13 de junio, FJ 3. En su opinión, si esta resolución reconoce que las comunidades autónomas pueden crear tributos con finalidades extrafiscales, de ello se infiere que también pueden ejercitar con tales fines sus competencias normativas sobre los tributos cedidos por el Estado. Añade que no resulta aplicable a este supuesto la doctrina establecida en la STC 26/2015, de 19 de febrero, que avaló la creación por el Estado del impuesto sobre depósitos en entidades de crédito con pretensión armonizadora. Según argumenta, el Estado actuaba, en dicho supuesto, al amparo del art. 6.2 LOFCA, que le autoriza expresamente a establecer tributos sobre hechos imponibles gravados por las comunidades autónomas siempre que introduzca medidas adecuadas de compensación. En este caso, sin embargo, el impuesto sobre el patrimonio no es un tributo autonómico, sino un tributo estatal cedido. Eso quiere decir que estamos ante un hecho imponible que ya está gravado por el propio Estado y que queda, por consiguiente, fuera del ámbito del art. 6.2 LOFCA. Por ello, no puede entenderse amparado por la doctrina fijada en la citada STC 26/2015.
Junto a esta alegación sustancial, este primer motivo del recurso de inconstitucionalidad también se alegan dos infracciones procedimentales o formales: (i) de la reserva de ley orgánica para la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las comunidades autónomas resultante del art. 157.3 CE, en relación con los arts. 1 y 19.2.b) LOFCA, dada la especial intensidad que la creación del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas tiene sobre un tributo cedido (el impuesto sobre el patrimonio) y, en general, sobre el sistema de financiación autonómica. Esta vulneración se relaciona, igualmente, con la infracción del art. 180.2 EAAnd, que establece que la Comunidad Autónoma de Andalucía ejerce las competencias normativas sobre los tributos cedidos en los términos previstos en la LOFCA y concretados en la ley que regule la cesión de tributos; y (ii) de la obligación prevista en los arts. 176.2 a) y 178 EAAnd de someter a acuerdo de la...
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