Pleno. Sentencia 166/2023, de 22 de noviembre de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 5305-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con el artículo 15 y el punto sexto de la disposición final primera del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional a aplicar tras la finalización del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2. Límites de los decretos leyes: medida de urgencia dictada con justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante y cumpliendo la exigencia de conexión de sentido, que no quebranta los límites materiales de estas normas.
| Marginal | BOE-A-2023-25987 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2023:166
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5305-2021, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso contra el art. 15 y el punto 6 de la disposición final primera del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional a aplicar tras la finalización del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Enrique Arnaldo Alcubilla.
I. Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este tribunal el 29 de julio de 2021 se ha promovido recurso de inconstitucionalidad por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso contra el art. 15 y el punto 6 de la disposición final primera del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional a aplicar tras la finalización del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.
Los motivos del recurso son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) La demanda hace alusión en primer lugar a la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2021 y señala que sorprende que, en el seno de una disposición dirigida a la necesidad de adoptar «medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma », se incluyan disposiciones como las impugnadas, cuyo tenor reproduce, al objeto de modificar la regulación del recurso de casación para posibilitar que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo pueda entrar a conocer sobre los autos adoptados por las salas de los tribunales superiores de justicia y de la Audiencia Nacional en esta materia y pueda, además, fijar doctrina legal con intervención de las administraciones públicas autonómica y estatal, además de la del Ministerio Fiscal, sobre el alcance de la legislación sanitaria en relación con las limitaciones o restricciones de derechos fundamentales de los ciudadanos, impuestas por las autoridades sanitarias, y todo ello en un plazo muy breve de tiempo. La demanda avanza ya su juicio de que se introduce «una modificación del recurso de casación por una vía jurídica inadecuada por cuanto, por un lado, afecta a derechos y libertades de los ciudadanos, por otro no existe extraordinaria y urgente necesidad para ello y finalmente por la propia naturaleza de la reforma realizada, es obvio que requiere de estabilidad al afectar a procedimientos judiciales». Se alega que, después de un año de pandemia, la ausencia de reformas jurídicas necesarias por parte del Gobierno no puede constituir la justificación de la extrema y urgente necesidad. La demanda denuncia que esta actuación «se ha convertido en habitual en el presente Gobierno, que, como ya se ha referido, ha aprobado desde la fecha de declaración del estado de alarma, el 14 de marzo de 2020, 47 reales decretos-leyes, lo que refleja el intento permanente de suplantación de la potestad legislativa ordinaria de las Cortes Generales». Se critica la inclusión de esta disposición en el seno de un real decreto-ley sanitario, económico y social necesario en el núcleo de una situación de crisis sanitaria sin precedentes, incapacitando al Congreso para hacer una votación separada y forzándole a elegir entre rechazar la convalidación del Real Decreto-ley 8/2021 o convalidarlo pese a su manifiesta y patente vulneración en los preceptos impugnados de los límites constitucionalmente impuestos a este tipo de norma.
b) En el primer motivo de recurso los diputados recurrentes reiteran que el art. 15 y el punto 6 de la disposición final primera del Real Decreto-ley 8/2021 vulneran el art. 86.1 CE por no concurrir el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. Se recuerda la doctrina constitucional sobre esta cuestión (con cita de las SSTC 29/1982, de 31 de mayo, y 14/2020, de 28 de enero) en relación con la exigencia de que el Gobierno haga una definición «explícita y razonada» de la situación concurrente y que exista además una «conexión de sentido» entre la situación definida y las medidas que en el decreto-ley se adoptan, así como en torno al control externo que corresponde desarrollar a este tribunal valorando en su conjunto los factores que han sido tenidos en cuenta por parte del Gobierno para aprobar la norma. La demanda señala que no se discute el presupuesto habilitante en relación con el conjunto del Real Decreto-ley 8/2021, dado que es innegable la extrema y urgente necesidad derivada de la crisis sanitaria provocada por la pandemia mundial de la Covid-19, pero recuerda que, conforme a la doctrina constitucional, cuando se denuncia la vulneración del presupuesto de hecho habilitante respecto, no del correspondiente decreto-ley en su conjunto, sino únicamente en relación con alguno de sus preceptos, la necesaria justificación ad casum de la «extraordinaria y urgente necesidad» ha de ser apreciada en relación precisamente con los preceptos en concreto impugnados.
La exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2021 enuncia las razones para la aprobación de las medidas que contiene y, en el caso de los preceptos impugnados, reconoce que está introduciendo una reforma sobre una materia que afecta directamente a derechos y libertades de los ciudadanos, vulnerando por tanto de manera clara lo previsto en el art. 86.1 CE. La demanda señala que la motivación contenida en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2021 no puede entenderse como una definición explicita y razonada de la situación concurrente, sino que se trata de un vago argumento, completamente genérico y vaciado de contenido que podría servir para la modificación de cualquier texto legal de nuestro ordenamiento jurídico. Simplemente se hace referencia a la necesidad de modificar la Ley 29/1998, de 13 de julio, al objeto de modificar la regulación del recurso de casación, pero la importancia del tema o el deseo de su inmediata puesta en marcha no es causa suficiente que justifique la extraordinaria y urgente necesidad, y, menos aún, que ponga en riesgo la seguridad jurídica a la hora de acometer una reforma que va a tener un impacto muy significativo sobre la Sala Tercera del Tribunal Supremo, tal como pone de manifiesto su propio gabinete técnico. La necesidad se hace depender, según la demanda, de la propia prisa del poder ejecutivo. Por otra parte, en el debate parlamentario, ni el Gobierno, ni los grupos parlamentarios a los que pertenecen buena parte de los miembros de este, hicieron mención determinante a la extrema y urgente necesidad que motiva la reforma objeto del presente recurso, pese a que, durante el debate, varios grupos parlamentarios hicieron expresa mención a esa cuestión.
De lo anteriormente expuesto los diputados recurrentes concluyen que «no existe razonamiento alguno, ni en el propio preámbulo, ni en la tramitación parlamentaria, ni en los hechos previos que motivan la reforma, que motive el presupuesto habilitante, esto es, la extrema y urgente necesidad, requisito inalienable para la utilización del real decreto-ley como instrumento legislativo de urgencia».
c) En cuanto a la conexión de sentido entre la situación definida y las medidas que en el Real Decreto-ley 8/2021 se adoptan, la demanda señala que no puede hablarse de esa conexión de sentido cuando se parte de la inexistencia del requisito de extrema y urgente necesidad. Dado que es palmario que no concurre la extraordinaria y urgente necesidad, también se deduce la inobservancia del segundo criterio establecido por la doctrina constitucional para el control del presupuesto habilitante.
A mayor abundamiento, el mandato del art. 86.1 CE resulta asimismo incumplido por la propia vocación de permanencia de las disposiciones impugnadas del Real Decreto-ley 8/2021, que contrasta con el contenido regulatorio provisional del resto de las previsiones de este decreto-ley.
d) Se afirma también en el recurso que la regulación introducida mediante las disposiciones impugnadas del Real Decreto-ley 8/2021 vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y la propia función del decreto-ley como fórmula legislativa excepcional, dotada de un contenido constitucionalmente definido, respecto del principio de monopolio legislativo de las Cortes Generales.
Se trae a colación en este sentido la reiterada doctrina constitucional acerca del contenido propio de las leyes de presupuestos generales del Estado (con cita de la STC 122/2018, de 31 de octubre), que los recurrentes consideran aplicable al empleo del decreto-ley. Sostienen, en consecuencia, que al igual que sucede con las leyes de presupuestos, en el caso del decreto-ley la posibilidad de incluir en este previsiones que excedan del ámbito más estricto del contenido esencial de la fuente, se encuentra con el límite que constituyen tanto el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) como los preceptos que determinan dicho contenido esencial (los arts. 66.2 y 134.1 CE en el caso de la ley de presupuestos y el art. 86.1 CE en el caso del decreto-ley).
En consecuencia, si en la ley de presupuestos las previsiones...
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